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Burkina Faso : Contribution de l’ONATEL à la réflexion sur le processus de privatisation partielle après la phase infructueuse de recrutement d’un partenaire stratégique par appel d’offres

lundi 22 novembre 2004, par Bruno JAFFRE

Juin 2004

Nous avons pu nous procurer cet article qui nous apparait de toute première importance car il émane directement de la direction d’un opérateur. Nous ne souscrivons pas à toutes les positions exprimées mais il tranche cependant avec la pensée unique qui veut que les opérateurs africains n’auraient pas de salut en dehors de leur contrôle par des "partenaires stratégiques", qui ne sont autre que les multinationales. Quoiqu’il en soit, nous considérons comme extrèmement utile de le verser au débat sur les privatisations des télécommunications en Afrique. Et nous espérons bien sur que cet article entrainera de nombreuses réactions permettant d’enrichir la reflexion sur ce sujet. Pour rappel vous pouvez réagir à cet article comme à tous ceux du site directement en fin d’article. Sur le même sujet vous pouvez aussi voir la position du syndicat de l’ONATEL à l’adresse http://csdptt.org/article306.html

TABLE DES MATIERES

- Introduction
- Rappel sur le processus de privatisation
- Objet de la contribution de L’ONATEL

1 Analyse globale de l’environnement du secteur des télécommunications

2 Analyse des privatisations avec partenaire stratégique

3 Analyse de solutions possibles
- 3.1 Reprise intégrale du processus
- 3.2 Recrutement de gré à gré d’un partenaire stratégique
- 3.3 Ouverture du capital à un partenaire stratégique

4 Proposition de l’ONATEL : ouverture du capital aux privés
- 4.1 Le choix proposé : ouverture du capital au privé sans partenaire stratégique
- 4.2 Les raisons du choix
- 4.3 Les stratégies financières
- 4.3.1 Cas spécifique de l’actionnariat national
- 4.3.2 L’ouverture du capital aux privés sous-régionaux
- 4.3.3 L’introduction en bourse
- 4.3.4 Les financements immédiats des projets de l’ONATEL
- 4.4 Les atouts de l’ONATEL
- 4.4.1 Le plan stratégique de l’ONATEL
- 4.4.2 Les performances opérationnelles de l’entreprise
- 4.5 Les mesures d’accompagnement
- 4.5.1 Des dispositions juridiques et réglementaires
- 4.5.2 De la fin du monopole sur le fixe et l’international

5 Problématique du développement des télécommunications au Burkina Faso
- 5.1 Enjeux de l’ouverture du fixe et de l’international en janvier 2006
- 5.2 Cas de l’ouverture du capital de l’ONATEL
- 5.3 La clarification des rôles des acteurs du secteur

Conclusion


Introduction

Rappel sur le processus de privatisation

Face aux nombreuses mutations qui caractérisent le secteur mondial des télécommunications, le gouvernement du Burkina Faso a opéré une réforme marquée par l’adoption de la déclaration de politique sectorielle et d’adoption de la loi 51/98/AN du 4 décembre 1998 portant réforme du secteur des télécommunications.

L’objectif de cette réforme est de promouvoir le développement des télécommunications au Burina Faso. La privatisation partielle de l’ONATEL, mesure d’accompagnement de la réforme a été décidée par l’adoption de la loi 58/98/AN du 16 décembre 1998 portant autorisation de privatisation de l’ONATEL.

Cette privatisation vise les objectifs suivants :
- assurer le développement du réseau et des services par un apport de capitaux privés. Il s’agit d’obtenir du partenaire, l’apport en ressources financières nécessaires à la mise ne place des infrastructures de service ;
- s’appuyer sur l’expertise d’un opérateur de télécommunications de rang mondial pour développer le réseau et pour s’adapter au nouvel environnement ;
- s’intégrer à travers le partenaire stratégique au marché mondial des télécommunications.

Pour ce faire, la stratégie suivante a été adoptée par le Gouvernement en 3 étapes :
- cession de 34% à un partenaire stratégique assortie du contrôle de la gestion de la société ;
- introduction de 20% en bourse sous forme d’Offre Publique de Vente (OPV)
- cession de 6% du personnel de l’ONATEL
- conservation de 40% par l’Etat.
- Cession de 10% au partenaire stratégique, quatre (4) ans après la première phase conditionnée par une évaluation favorable des résultats de la première phase
- Cession de 7% au partenaire stratégique, deux (2) ans plus tard conditionnée par les bons résultats de la première phase.

Le processus dont la fin était prévue pour l’année 2000 est aujourd’hui inachevé en 2004 avec l’étape infructueuse de recrutement de partenaire stratégique sur appel d’offres.

En effet après avis à manifestation d’intérêt international sept (7) candidatures ont été enregistrées avec à la fin quatre (4) participants à l’étape de la Data Room. Après les tractations sur certains points du Dossier d’Appel d’Offres, la dernière étape retenue pour le dépôt et le dépouillement était le 7 juin 2004 où aucune offre n’a été enregistrée.

Cette nouvelle situation amène à une réflexion approfondie sur la conduite à tenir aussi bien sur le cas spécifique de l’ouverture du capital que sur la stratégie de développement des télécommunications au Burkina Faso en général.

Objet de la contribution de L’ONATEL

La présente contribution a pour but d’éclairer le Gouvernement dans ses décisions et choix quant à la suite du processus de privatisation partielle et aux enjeux de développement des télécommunications au Burkina Faso, en partant du développement économique du pays en général.

1 Analyse globale de l’environnement du secteur des télécommunications

Depuis exactement 1998, l’euphorie manifestée dans le secteur des télécommunications et généralement dans les valeurs technologiques s’est estompée

- la plupart des PMI et PME appelées « Start Up » qui s’étaient lancés dans les services Internet connaissent presque toutes des difficultés
- les grands groupes qui s’étaient lancés dans des opérations d’envergure d’acquisitions très chères des licences UMTS et qui ont consenti des investissements énormes pour développer ce service, ploient sous le poids de dettes énormes difficiles à amortir.
- dans les pays d’origine de ces grands groupes, les marchés de base sont presque saturés. La compétitivité ne peut se reposer que sur ces nouveaux services qui tardent eux aussi à émerger de manière satisfaisante pour les offres à grande échelle
- les acquisitions, alliances et rachats de sociétés de télécommunications connaissent un repli sérieux

On comprend alors que la défection des candidats est plus liée à des problèmes internes que le profil de l’ONATEL. Mieux certaines exigences de modification du dossier d’appel d’offres trouvent aisément leur explication par le fait qu’il n’y avait que ces modifications qui pouvaient rendre l’opération attrayante.

Dans tous les cas, les exemples de privatisation avec partenaires stratégique semblent ne plus être recommandables du fait de la situation peu reluisante que laisse ce schéma.

2 Analyse des privatisations avec partenaire stratégique

Dans de nombreux pays qui ont fait l’expérience de la privatisation partielle avec le choix de partenaire stratégique, le constat suivant peut être fait :
- d’une manière générale, les cahiers des charges ne sont pas respectés et, notamment le service public n’est pas assuré ;
- le contrat de gestion échappe au pays du fait de l’absence de transparence dans la gestion
- le pays ne décide plus de l’international, d’où le problème de la sécurité nationale ;
- dans nos pays, les services de base sont encore peu assurés (0,6 téléphone pour 100 habitants) d’où un grand besoin d’investissement. Malheureusement, les partenaires stratégiques préfèrent mettre l’accent sur les services les plus rentables.

Ainsi dans la sous région, on peut noter les cas suivants :
- Au Ghana et en Guinée : le partenaire stratégique qui est Télécom Malaysia avait exigé et obtenu 5% du capital des opérateurs historiques dans ces pays. Aujourd’hui, c’est un échec presque total avec un appel au secours de TELENOR pour le cas Ghanéen. La Guinée peine toujours à avoir un réseau digne de ce nom.
- En Côte d’Ivoire : France Télécom qui est partenaire stratégique n’arrive pas à satisfaire les cahiers de charges en matière de couverture du territoire. Chaque année, les pénalités s’accumulent dues à ce fait sans que la société ne s’en acquitte.
- Au Sénégal : ce que l’on peut qualifier de succès n’est pas en réalité dû au partenaire stratégique mais à un ensemble de dispositions qui avaient été prises par le Gouvernement sénégalais et les responsables de la société. Il s’agit :
- des exonérations sur les importations des équipements de télécommunications depuis 1994 ;
- le paiement régulier des factures dues à la société
- le réinvestissement des résultats annuels,
- l’élaboration d’un plan de développement des télécommunications.

France Télécom s’est simplement appuyée sur les plans nationaux.

- Au Niger : DATAPORT en tant que partenaire stratégique n’arrive pas à développer l’infrastructure nationale conformément aux cahiers de charges et suivant les ambitions du peuple nigérien (seulement 6% de respect des cahiers de charges). Depuis le début de l’année 2004, cette société est confrontée à de nombreux troubles sociaux sans que des solutions définitives ne soient trouvées. Des voix s’élèvent déjà dans l’opinion pour dénoncer la transaction et insistent pour le retrait des licences accordées à DATAPORT.

Au vu de touts ces expériences il convient d’analyser sereinement notre situation et d’opter pour une meilleure voie.

3 Analyse de solutions possibles

Après l’étape infructueuse du choix d’un partenaire stratégique, nous nous proposons d’examiner le trois (3) options ci-dessous :

3.1 Reprise intégrale du processus

Cette option consiste en la reprise intégrale du processus. Elle nécessitera :
- la définition d’une nouvelle stratégie de privatisation ;
- le recrutement d’une nouvelle banque d’affaires ;
- la mise en œuvre d’un processus susceptible de prendre au minimum un à deux (2) ans (cas de CAMTEL au Cameroun).

Au vu des difficultés que connaissent les grands groupes susceptibles d’être partenaire stratégique, cette option ne cadre pas avec les ambitions du gouvernement ; car la nouvelle stratégie pour qu’elle soit attrayante, nécessite suffisamment de concessions par rapport à la stratégie en cours.

3.2 Recrutement de gré à gré d’un partenaire stratégique

Cette option permet de recruter un partenaire stratégique sans la voie de l’appel d’offres. Il s’agit de négocier directement avec des opérateurs ciblés.

Tout en offrant plus de chance de trouver un partenaire stratégique, cette option a l’inconvénient de mettre directement les opérateurs préalablement ciblés en position de force et le risque de voir un processus mené au gré de ceux-ci. Le Gouvernement devra donc se passer d’une stratégie à lui et suivre pratiquement les exigences des opérateurs candidats. On aboutit encore plus ou moins à une transaction favorable aux candidats et préjudiciable au pays.

3.3 Ouverture du capital à un partenaire stratégique

Elle consiste en la poursuite des phases restantes du processus à savoir la libération des autres composantes de l’actionnariat : Offre Publique de Vente (OPV) et part du personnel.

Dans le principe, le partenaire stratégique doit apporter l’expertise et les capitaux nécessaires au développement de l’entreprise. Or, il est de plus ne plus établi que le partenaire stratégique n’apporte plus l’expertise escomptée. Pour les capitaux le partenaire stratégique viendra les rechercher sur le marché financier local et sous-régional.

Ainsi l’ONATEL qui regorge de compétences suffisantes pour assure sa performance peut tout aussi aisément s’adresser aux même marchés pour ses besoins en capitaux et pérenniser son développement.

Du fait que les options avec partenaire stratégique n’apportent pratiquement rien au pays et que les difficultés créées sont plus complexes à résoudre (cas du Niger et de la Guinée notamment), cette option permet de se passer d’un partenaire stratégique.

Conscient que le besoin fondamental de l’entreprise et du pays est celui du financement d’une part et de la flexibilité dans la gestion d’autre part, il s’agira pour le gouvernement de décider de la part définitive à céder au privé. L’Etat pourra céder soit 20% au public et 6% au personnel comme initialement prévu, soit augmenter le niveau de cette part à céder. Ce taux définitif pourrait se situer entre 30 et 35%.

4 Proposition de l’ONATEL : ouverture du capital aux privés

4.1 Le choix proposé : ouverture du capital au privé sans partenaire stratégique

Parmi les trois (3) options analysées ci-dessus, l’ONATEL estime préférable d’opter pour la 3ème voie, à savoir :
- l’ouverture du capital aux privés notamment nationaux (conformément à la résolution du forum sur la réforme du secteur des télécommunications de juin 1999) ;
- l’ouverture du capital aux privés sous régionaux
- l’introduction à la bourse régionale des valeurs mobilières

4.2 Les raisons du choix

Les raisons qui ont conduit à ce choix sont les suivantes :
- les partenaires stratégiques n’apportent pour la plupart des cas ni transfert de connaissances, ni capitaux suffisants aux investissements ;
- la participation à l’économie nationale test très faible, le partenaire stratégique préférant traiter avec les opérateurs économiques de son pays d’origine ;
- le rapatriement des fonds est systématique. Même certaines prestations sont souvent surfacturées ;
- le Burkina Faso a un tissu économique très faible. Notre défi est de faire des télécommunications un support fondamental pour l’ensemble des composantes de cette économie et de la vie nationale en général. De ce fait le développement conséquent de ce secteur doit devenir une question de souveraineté et la situation qui se présente donne une occasion inédite de saisir l’opportunité ;
- le réseau d’alliances qui devrait servir de positionnement à l’international devient des moyens de transactions financières à partir des prestations dont la pertinence n’est pas toujours avérée.

4.3 Les stratégies financières

En optant de poursuivre le processus de l’ouverture du capital aux privés, il y a lieu d’explorer des stratégies financières les plus appropriées. Les différentes stratégies financières sont :

4.3.1 Cas spécifique de l’actionnariat national

Pour protéger l’actionnariat national, il peut être envisagé une définition nette de la part du privé national et faire recours aux établissements bancaires et établissement financiers nationaux.

En outre, l’Etat pourra décider d’obtenir un actionnariat national dominant (encore appelé le noyau dur) conformément aux recommandations du forum de juin 1999.

Au vu des capacités financières de nos établissements bancaires et de l’engouement que suscite l’entreprise, une telle option laisse apparaître des capacités potentielles de financement.

4.3.2 L’ouverture du capital aux privés sous-régionaux

Il s’agit de cibler quelques entreprises installées dans la sous-région (UEMOA ou CEDEAO) ayant de très bonnes capacités financières et de leur proposer de prendre des participations dans la part du capital de l’ONATEL réservée au privé après déduction de la part des nationaux et de celle qui fera l’objet de la mise ne bourse.

Cette phase devra intervenIr avant l’entrée en bourse de la société

4.3.3 L’introduction en bourse

La partie à introduire en bourse représente le reliquat de l’ensemble de la part réservée aux privés déduite des parts des privés nationaux et sous-régionaux.

Pour l’introduction en bourse, il convient de prendre les dispositions suivantes :
- mettre en place une organisation adaptée à la gestion d’une valeur en bourse ;
- réunir et traiter l’ensemble des procédures d’introduction en bourse pour une action rapide.

De manière générale, l’introduction en bourse offre les avantages suivants :
- le développement de l’entreprise ;
- la disponibilité d’une plus grande capacité financière ;
- la recherche facile de nouveaux investisseurs ;
- la réactivité accrue et la transparence dans la gestion ;
- le développement de la crédibilité et la notoriété de l’entreprise

4.3.4 Les financements immédiats des projets de l’ONATEL

Le budget 2004 a été conçu de manière particulière pour rattraper les retards accusés en 2002 et 2003 par rapport d’une part aux objectifs du plan stratégique et d’autre part pour tenir compte de la fin du monopole du fixe et de l’international en fin 2005. Ainsi les besoins en capitaux pour l’achèvement des grands projets ont été exprimés et leurs réalisations constituent la seule voie capable de maintenir la compétitivité de l’entreprise. C’est pourquoi il est urgent que parallèlement aux démarches pour l’ouverture du capital, la poursuite des investissements prescrits puisse se faire sans interruption au risque de mettre en péril toute la stratégie que l’on se propose d’élaborer. Dans ce sens, et en reconnaissant en toute objectivité les contraintes financières du pays, le Gouvernemental devait permettre l’exécution du plan d’investissement 2004 dans les exigences d’endettement nécessaires.

4.4 Les atouts de l’ONATEL

L’ONATEL a des atouts certains qui peuvent le rendre compétitif et lui permettre de développer plus de performances par l’apport de capitaux et une flexibilité de gestion :

4.4.1 Le plan stratégique de l’ONATEL

Au vu des tendances qui s’observaient dans le domaine des télécommunications depuis quelques années et la tendance à une économie globale sans frontière, l’ONATEL a anticipé en élaborant et en adoptant :
- un plan stratégique quinquennal qui fixe l’ambition globale en 2005 à 125000 lignes principales fixes et 75 milliards de chiffre d’affaires ; le développement spécifique de chaque segment ainsi que les dispositions managériales nécessaires y sont exprimés ;
- un plan d’équipement 2002-2007 qui se conforme au plan stratégique qui indique de manière détaillée les technologies à acquérir selon le service, afin d’atteindre l’objectif de 187000 lignes principales fixes et 600000 abonnés mobiles en 2007 ;
- un plan d’investissement qui s’aligne au plan d’équipement. Il s’agit des financements nécessaires au plan d’investissement.

Ainsi, le développement de l’infrastructure nationale en matière de télécommunications est bien entamé, seuls les financements dont défaut en ce moment. En rappel, il avait été mentionné dans l’appel d’offres que le partenaire stratégique devait s’appuyer sur le plan stratégique et le plan d’équipement déjà en cours dans l’entreprise.

4.4.2 Les performances opérationnelles de l’entreprise

En terme de performances opérationnelles, l’entreprise a les atouts suivants :
- la présentation d’une marge bénéficiaire forte sur plusieurs années consécutives ;
- la numérisation intégrale de l’infrastructure en matière de commutation et de transmission ;
- la finalisation du projet de fibre optique sous-régional ;
- la couverture nationale de TELMOB avec un leadership aussi bien sur le parc d’abonnés que sur le chiffre d’affaires ;
- l’introduction du pré paiement sur le fixe, sur Internet et les services à valeur ajoutée dans la plupart des centraux du pays ;
- les compétences avérées et reconnues du personnel, capables de développer des performances sûres dans tous les domaines d’activités de l’entreprise ;
- la vulgarisation des technologies de l’information et de la communication
- la mise à disposition des réseaux larges bandes au bénéfice des institutions et entreprises ;
- la disponibilité du marché à consommer en priorité les produits et services de l’entreprise.

4.5 Les mesures d’accompagnement

Les différentes mesures proposées visent à rendre les différentes options cohérentes et efficaces. Ainsi il s’agit :

4.5.1 Des dispositions juridiques et réglementaires

La nouvelle situation recommande une relecture de la loi portant réforme du secteur et certaines dispositions inhérentes au contexte de l’entreprise de type nouveau : harmonisation de la réglementation générale des sociétés à capitaux publics avec les actes de l’OHADA.

En effet, l’ouverture du capital de la société au privé a pour corollaire, le changement de son statut juridique. Si dans certains domaines, la nouvelle société bénéficie de flexibilités, dans d’autres, elle reste soumise à la réglementation des sociétés à capitaux publics car étant une société d’économie mixte à participation majoritaire de l’Etat.

Il importe donc que certaines dérogations lui soient accordées, notamment en matière d’approvisionnement. En effet, la réglementation générale des achats publics applicable aux sociétés d’économie mixte impose une procédure assez lourde pour une entreprise évoluant dans un secteur concurrentiel ;

4.5.2 De la fin du monopole sur le fixe et l’international

La concession du monopole de l’ONATEL sur le fixe et l’international devant s’expirer le décembre avait été octroyée en ayant à l’esprit que la privatisation partielle devrait être terminée en 2000 et que cette concession devrait avoir une durée de 5 ans.

La privatisation partielle n’étant toujours pas effective, il convient de revoir cette disposition afin de rendre cohérente avec le reste de la stratégie. Autrement, il ne sera pas possible à l’entreprise de faire face à la concurrence. Le cas de la SOTELMA au Mali est assez illustratif :

L’ouverture totale de tous les segments sans privatisation de l’opérateur historique a contribué à affaiblir dangereusement ce dernier qui n’arrive plus à résister à la concurrence. C’est donc une société nationale sérieusement diminuée aussi bien en capacités internes qu’en potentialités de croissance qui cherche ses marques dans un horizon de plus en plus sombre.

Les questions sécuritaires devront être examinées avec les dispositions à prendre du fait de leur délicatesse. L’ouverture de manière générale ne permet plus un contrôle adéquat dans le domaine sécuritaire.

Du reste, ce point nécessite que l’on s’y attarde dans une réflexion globale sur le développement des télécommunications.

Il en sera de même des cahiers des charges, des statuts de la nouvelle société etc.

Par conséquent, la question de la problématique du développement des télécommunications de manière générale mérite d’être abordée afin de trouver la meilleure voie pour le Burkina Faso.

5 Problématique du développement des télécommunications au Burkina Faso

La phase infructueuse de recrutement d’un partenaire stratégique offre une occasion inédite au Burkina Faso de mener une réflexion urgente sur sa politique en matière de télécommunications notamment sur les points suivants :

5.1 Enjeux de l’ouverture du fixe et de l’international en janvier 2006

Avec la situation qui se présente, faut-il nécessairement ouvrir le fixe et l’international en fin 2005 ? Quels en sont les avantages et les inconvénients ? Doit-on différer l’ouverture et comment ? N’est-il pas nécessaire de bien approfondir les aspects sécuritaires pour le pays dans l’ouverture de l’international ?

5.2 Cas de l’ouverture du capital de l’ONATEL

Quelle est la stratégie définitive d’ouverture du capital en termes de composition de l’actionnariat, du nouveau plan de développement de l’entreprise et des dispositions statutaires par rapport à la nouvelle société ?

5.3 La clarification des rôles des acteurs du secteur
Dans le secteur actuel des télécommunications interviennent des acteurs dont les rôles ne sont pas toujours définis de manière claire. IL est indispensable qu’une fois pour toutes, des clarifications soient apportées sur le rôle de chacun afin d’envisager un développement plus serein du secteur

Conclusion

Au vu de la situation qui se présente, l’ONATEL estime qu’il serait nécessaire et pertinent de procéder à l’ouverture du capital en prenant toutes les dispositions utiles pour son succès en :
- permettant à l’ONATEL et TELMOB de faire face à la concurrence en facilitant l’accès aux financements des projets en cours ;
- faisant appel aux privés nationaux ;
- faisant appel aux privés sous régionaux ;
- introduisant la société en bourse ;
- s’organisant pour une gestion adaptée à une société ayant des capitalisations boursières.

Compte tenu du retard accusé dans la privatisation partielle, et pour se conformer au schéma de la réforme du secteur, il est nécessaire de prolonger l’exclusivité sur le fixe et l’international dès maintenant et de la maintenir pour une durée de cinq (5) après l’ouverture du capital.

En vue d’approfondir et d’élargir la réflexion sur les idées évoquées dans la présente contribution, il est suggéré l’organisation d’un atelier national restreint pour réfléchir sur la problématique du développement des télécommunications au Burkina Faso de façon globale.

Comme évoqué plus haut, la faiblesse du tissu économique du pays place les télécommunications comme locomotive pour l’ensemble des divers compartiments de la vie nationale. Une politique souveraine, sereine et ambitieuse est donc nécessaire pour que le secteur joue le rôle combien stratégique qui est le sien.