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| Les télécoms et le service public au Mali
Cet article est extrait du livre "Télécommunications entre Bien Public et marchandises". La présentation du livre se trouve à l’adresse http://csdptt.org/article388.html. Vous trouvez aussi à l’adresse http://csdptt.org/article391.html, deux interviews sur la génèse du livre. Le processus de déréglementation et de privatisation des télécommunications maliennes fournit un exemple de bradage d’une entreprise publique. Le tapis rouge est déroulé devant une multinationale étrangère (France Télécom), dans un contexte d’appels d’offres opaques, tandis que la Banque mondiale étrangle le développement de l’opérateur national. Mais la vigilance des syndicats peut contribuer à rétablir les priorités dans un sens favorable au service public. Il suffit notamment de trouver le levier (des grèves en l’occurrence) pour porter sur la place publique les incohérences et les promesses non tenues du duo vertueux censé “ lutter contre la pauvreté ” : la Banque mondiale et le gouvernement. Les télécoms et le service public au MaliAntonio Mele [1] et Youssouf Sangaré [2]Le Mali est l’un des derniers pays africains à ne pas avoir accompli l’ouverture du capital de son opérateur historique de télécommunications, la Sotelma (Société des télécommunications du Mali) et de sa filiale mobile Malitel, pourtant annoncée depuis 1998 sous l’impulsion de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international. Cela n’a pas empêché l’ouverture complète du marché avec l’arrivée d’un concurrent de taille : le groupe France Télécom, via sa filiale Ikatel [3] . Si auparavant les bénéfices de la “ vache à lait Sotelma ” étaient utilisés par la classe dirigeante à d’autres fins que le développement du service public, la situation actuelle du marché met dans l’impasse ceux pour qui les télécommunications sont un bien public : comment la Sotelma a-t-elle pu se retrouver seule face au géant concurrent ? L’exemple du Mali montre à quel point la revendication de contrôle du bien public par les citoyens est nécessaire pour faire face aux intérêts privés et à l’opacité du pouvoir politique ou des interventions extérieures censées défendre l’intérêt commun. Environnement international et régional Face à l’Union internationale des télécommunications (UIT), le poids de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) s’est imposé depuis 1994 dans le secteur des télécommunications. L’annexe de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) relative aux télécommunications traite des mesures qui affectent l’accès au service public et l’usage des réseaux de transport. Le Mali est partie prenante des négociations en cours, mais aucun accord n’a encore été trouvé pour ce secteur. Pourtant, la Sotelma a perdu par voie législative tous ses monopoles depuis la fin de l’année 2000, et l’entrée en vigueur de l’AGCS en 2005 n’aura pas apporté beaucoup de nouveautés dans le secteur, au moins en ce qui concerne les services de base. Le secteur des télécommunications, considéré comme très rentable avec des retours sur investissement plus rapides que dans d’autres secteurs, est l’un des premiers à être visé par les institutions financières internationales (IFI : Banque mondiale et Fonds monétaire international) lorsqu’elles interviennent dans le cadre des programmes d’ajustement structurel ou autres cadres stratégiques de “ lutte contre la pauvreté ”... Leur approche libérale a en effet le but affiché d’assainir les indicateurs macroéconomiques des pays qui leur demandent des prêts, toujours avec la même recette : augmenter les impôts, couper les dépenses, vendre ce qui est vendable. De ce point du vue, la situation au Mali est typique : la Banque mondiale a financé dès le début le programme de réforme du secteur des télécommunications. Comme nous le verrons par la suite, elle a été très active dans le volet de libéralisation du secteur, mais joue aussi un rôle très important en ce qui concerne la privatisation de l’opérateur historique. Le Mali étant un Etat sous programme d’ajustement structurel, tout prêt à long terme à une entreprise publique, y compris pour financer des investissements visant à en améliorer les équipements et les performances, est normalement interdit par la Banque : cela augmente en effet la dette de l’Etat et contredit la directive de désengagement à laquelle est subordonnée l’aide de la Banque mondiale [4] . Cette approche dogmatique peut être valable dans certains cas, mais nous verrons que dans des situations comme celle du Mali (où l’opérateur public génère des bénéfices), la Banque finit même par aller à l’encontre des principes économiques libéraux sur lesquels elle se base, car elle fausse la concurrence au détriment de l’opérateur public. En plus, elle freine le développement de la téléphonie fixe, dont les tarifs sont généralement moins onéreux pour les usagers. Au niveau du continent, le Nouveau partenariat pour le développement (NEPAD) tend à se constituer comme l’interlocuteur principal face aux institutions internationales, également en matière de télécoms. Il a été choisi par exemple comme représentant des intérêts africains au Sommet Mondial de la Société de l’Information (SMSI) par la conférence préparatoire de Bamako en 2002, même s’il existe une Union africaine des télécoms. Il faut reconnaître à cette initiative l’importance qu’elle réserve aux politiques d’infrastructure au sens large et la priorité donnée à la régionalisation des interventions, s’affranchissant du niveau national. En revanche, son idée de développement par le libéralisme a souvent échoué par le passé et permet donc de douter pour l’avenir. Dans la sous région, la dernière décennie a vu la vague de réformes du secteur des télécommunications toucher plusieurs pays, en deux étapes bien distinctes et dans l’ordre :
La privatisation de l’opérateur historique avant de libéraliser le marché a pour objectif de le renforcer techniquement et le rendre le plus compétitif possible, avant l’arrivée sur le marché d’autres opérateurs que l’on sait très forts. Ainsi, ces privatisations prévoyaient le maintien du monopole pour une durée déterminée, variable suivant les pays comme le montre le tableau ci-dessous.
Un premier bilan des privatisations des télécommunications montre une certaine diversité de situations, dont des échecs complets comme en Guinée, au Ghana, ou plus récemment au Niger [6] . La particularité du Mali réside dans le fait que l’ordre chronologique évoqué plus haut n’a pas été respecté : le gouvernement a procédé à l’ouverture du marché avant de terminer la privatisation de la Sotelma. En outre, alors que dans les autres pays les segments du réseau fixe, de l’international et celui des données sont restés dans le giron de l’opérateur historique pour une période d’exclusivité, au Mali tous les segments ont été simultanément ouverts à la concurrence. Tout cela a des répercussions lourdes sur la suite du processus de réforme du secteur : aujourd’hui la Sotelma est acculée sur tous les fronts. Histoire de la déréglementation : fin annoncée du service public ? La vague de réformes du secteur des télécommunications, déclenchée au niveau international, s’est matérialisée au Mali en 1994 par une loi fixant les principes de privatisation des entreprises publiques et l’adoption, par le Conseil d’administration de la Sotelma, du document intitulé “ Evolution institutionnelle du secteur des télécommunications ”. A la demande du gouvernement du Mali, une équipe d’experts de l’UIT a réalisé en mai/juin 1995 une mission de conseil dans le but de réformer le secteur. À cette époque, alors que le processus de déréglementation dans les pays développés était largement entamé et commençait dans d’autres pays africains, au Mali l’accent était encore clairement mis sur le monopole des services de base, à réserver à la Sotelma [7]] (téléphone fixe, télégraphe, télex, transmission de données et infrastructures de production de ces services). Mieux, le maintien d’un monopole public était réaffirmé comme une hypothèse acceptable et plausible. Ce rapport a posé les bases de la Déclaration de politique sectorielle (DPS) de 1998 et du futur Projet d’assistance technique à l’appui du programme de réforme du secteur des télécommunications (PATARST), financé par la Banque mondiale. En l’espace de deux ans seulement, le gouvernement est revenu sur sa position et la possibilité d’un monopole public a finalement été exclue dans les faits par la nouvelle DPS de 2000. Un premier appel d’offres sans transparence Afin de recevoir un appui technique et juridique, le gouvernement malien a lancé un appel d’offres restreint auprès de cabinets de juristes ayant des expériences dans la réforme du secteur des télécommunications dans d’autres pays. Le but était de réformer le secteur en deux phases :
Peu de temps après la soumission de l’offre, un des cabinets de juristes qui avait répondu recevait une lettre de la part du ministre de la Communication, selon laquelle il ne fallait plus répondre qu’à la phase II, la phase I ayant déjà été attribuée. Le ministère était donc sorti avec nonchalance du cadre de l’appel d’offres ouvert, en attribuant de façon opaque une partie du travail demandé. Le manque de transparence ne s’est pas arrêté là. Après quelques mois, le Ministère informait les soumissionnaires que l’appel d’offres était “ gelé ” jusqu’à nouvel ordre. Pourtant, la réforme se mettait en place comme si le marché avait été totalement attribué. Cet épisode inaugurait une série d’événements faisant planer sur la réforme du secteur des télécommunications au Mali [8] un fort soupçon d’opacité et de confusion entre intérêt public et intérêts privés. La création de Malitel par décret Le travail du cabinet de juristes adjudicataire de ce premier appel d’offres opaque devait aider le Gouvernement à élaborer et approuver la future Ordonnance n° 99-043/P-RM, pierre angulaire de la réforme du secteur : elle établit entre autres la création du Comité de Régulation des Télécommunications (CRT) préalable à toute ouverture du marché, et la nécessité d’une attribution de licence pour la téléphonie cellulaire. Pourtant, quelques mois auparavant, le gouvernement du Mali avait déjà créé par décret une entreprise semi-publique nommée Malitel, chargée de mettre en place et d’exploiter un réseau de téléphonie mobile sous la norme GSM. Cette entreprise était détenue à 56 % par l’Etat et à 44 % par le consortium privé Sogetel, comprenant France Télécom (qui assurait la gestion technique et commerciale par sa filiale Sofrecom), Alcatel (qui apportait le matériel) et des investisseurs privés maliens. Ces investisseurs se sont retrouvés par la suite dans Ikatel, le futur concurrent de la Sotelma, sans pour autant sortir de Malitel - ce qui est une disposition disqualifiante du règlement d’appel d’offres, puisque c’est de la propriété croisée. Les observateurs notaient alors que le PDG de Malitel n’était autre que M. Moctar Thiam, le fils de Baboye Thiam, représentant national d’Alcatel pour le Mali, qui possédait à l’époque 90 % de Sogetel. Malitel naissait donc sans attribution de licence, mais cette position de faveur - qui peut être compréhensible dans le cas d’une entreprise d’Etat - profitait pour moitié à un groupe privé, sans qu’aucun appel d’offres n’ait été lancé. C’est ainsi que fut passé un marché de gré à gré de l’ordre de 5,5 milliards de FCFA (8,4 millions d’euros environ) pour la fourniture du matériel nécessaire à la mise en place du réseau. Cette décision du Gouvernement a été fortement critiquée par le syndicat des salariés de la Sotelma, qui a voulu alerter la société civile malienne sur le manque de transparence de l’opération. Cette situation a conduit à un conflit entre le syndicat et les pouvoirs publics, le plus virulent de l’histoire des télécommunications au Mali. Une grève du personnel, largement suivie, bloqua complètement l’opérateur pendant 48 heures. Les salariés réclamaient le respect des lois, l’arrêt des opérations de l’opérateur illégitime Malitel et la création d’un nouvel opérateur étatique pour le réseau GSM. Dans ces circonstances, la Banque mondiale sommait le Gouvernement malien de mettre en place un plan d’action pour normaliser la situation et de choisir entre :
Le non-respect de ces directives aurait pu signifier le gel de toute collaboration de la Banque mondiale avec le Gouvernement malien, dans le secteur des télécommunications comme dans les autres. Aucun Gouvernement africain n’a pris un tel risque depuis longtemps. Le résultat de cette intervention n’a pas tardé : après un tour de négociations, l’Etat du Mali a racheté la part de Sogetel dans Malitel, en acquérant 100 % des actions et en amorçant le processus d’intégration de Malitel dans l’opérateur historique Sotelma, sous forme de succursale. Loin d’être une victoire pour les contribuables maliens, cette opération aura conduit à la sortie de la Sogetel du capital de Malitel, avec un dédommagement de l’ordre de 2 milliards de FCFA (3 millions d’euros). Dans cette somme, le droit d’exploitation du réseau GSM a été monnayé, alors que Malitel n’avait jamais acquis de licence. Ce sont les contribuables maliens qui ont finalement supporté le coût d’une telle aventure. L’ouverture du marché, un deuxième appel d’offres sans transparence ? Comme prévu par l’ordonnance de 1999, le monopole de la Sotelma sur tout type de service de base a pris fin au 31 décembre 2000. Malgré le retard pris dans la restructuration et la privatisation de la Sotelma, préconisées par la Déclaration de politique sectorielle, le Gouvernement a lancé dès le début de l’année 2001 le volet de libéralisation du marché, avec une procédure d’appel d’offres internationale. Celle-ci a abouti en l’espace d’un an à l’attribution au groupe France Télécom, par l’intermédiaire de sa filiale malienne Ikatel, d’une licence d’exploitation de tout type de réseau de télécommunications au Mali. Sans compter les critiques générales sur le gâchis des ressources régionales de télécommunications [9] , cet appel d’offres a suscité de fortes critiques de la part du personnel de la Sotelma et de la société civile. En premier lieu, il compromettait les futures possibilités de privatisation de leur entreprise dans un contexte d’ouverture du marché. Par ailleurs, le syndicat de la Sotelma a dénoncé la présence de la société Sogetel entrée dans Ikatel avant même de sortir définitivement de Malitel. Un autre épisode montre combien le processus engagé fut entaché d’anomalies pour le moins propices à des soupçons de connivence de certains acteurs entre eux. En effet, après ouverture des plis au ministère de tutelle, le rapport de l’équipe de passation du marché avait conclu qu’il fallait écarter l’offre technique du groupe France Télécom [10] pour non conformité au cahier des charges. La Banque mondiale a jugé ce rapport incomplet [11] et a insisté pour que le groupe France Télécom soit aussi déclaré qualifié pour la phase d’ouverture des offres financières. À la suite de cette intervention, France Télécom a pu finalement rentrer en jeu et gagner le marché. Son offre financière s’est avérée dix fois supérieure à celle des deux autres soumissionnaires : 44 millions de dollars, contre 3,8 millions de MSI Cellular Investment et 3 millions de Investcom Consortium Holding SA ! Pour le syndicat, la Banque mondiale peut certes donner un avis sur les procédures suivies par le Gouvernement du Mali et suggérer de répéter certaines phases, mais elle ne devrait pas insister sur l’un ou l’autre des soumissionnaires à un appel d’offres. D’un autre côté, l’énorme différence entre l’offre financière du groupe France Télécom et celles des autres soumissionnaires a été pointée du doigt comme un possible indice d’entente (délit d’initié). Une fois l’appel d’offres gagné, le non-respect par Ikatel des règles d’interconnexion au réseau de la Sotelma a entraîné un nouveau conflit, qui s’est traduit en une deuxième grande grève du personnel de l’opérateur public. Depuis, le syndicat de la Sotelma accuse Ikatel de non-respect de ses engagements sur plusieurs points : refus de réviser la convention d’interconnexion qui a eu un an en juin 2004 ; non couverture de toutes les capitales régionales en une année d’exercice ; non territorialité des infrastructures [12] ; participation insignifiante au fonds d’accès universel (mission de service public). La somme de 112,5 millions de FCFA par an que verse Ikatel paraît effectivement négligeable par rapport aux milliards que consacre la Sotelma aux zones non rentables, que le CRT ne veut pas prendre en compte... La politique de la Banque mondiale en défaut La Banque mondiale a donc joué un rôle très important dans le dossier de réforme du secteur des télécommunications au Mali. Au début, elle a inspiré et financé la réforme, surtout à travers la cellule Unité de Gestion du Projet PATARST (UGP). Pourtant, les témoignages des membres de la Cellule d’Appui à la Privatisation de la Sotelma (CAP) - groupe de salariés ayant un rôle consultatif dans le dossier - montrent que l’intérêt de la Banque s’est surtout porté sur une partie de la réforme plutôt que sur une autre. Plusieurs acteurs reconnaissent que les représentants de la Banque mondiale ont été très stricts, dans la phase de libéralisation du marché, sur le respect des délais et le suivi des travaux. Au contraire, dans la phase de privatisation de la Sotelma, la Banque mondiale ne s’est pas manifestée lorsque le Gouvernement a largement laissé passer les délais. N’est-ce pas là implicitement un aveu de l’échec de son dogme libéral, car on se demande aujourd’hui si la Sotelma peut trouver un candidat fiable pour sa privatisation ? L’Etat rencontre en effet de graves difficultés à trouver un opérateur stratégique de taille internationale pour entrer dans le capital de la Sotelma, capable de répondre aux importantes exigences de développement de l’opérateur, maintenant que le marché est déjà ouvert avec un concurrent aussi avantagé qu’Ikatel. A l’heure actuelle, la Banque mondiale garde beaucoup d’influence. En vue de la privatisation de la Sotelma, la Banque, qui a un droit de regard sur tout prêt à long terme pour des investissements structurels, a tendance à les interdire. Ces freins financiers imposés à la Sotelma ont faussé la concurrence et sont une des raisons pour lesquelles Ikatel est arrivée en premier dans certaines régions, alors que la Sotelma n’en finissait pas de se débattre pour avoir des financements. Ce n’est qu’à la suite de la forte pression des employés de la Sotelma pour que leur entreprise sorte de ce cercle vicieux, que la Banque a un peu lâché prise et autorisé des prêts modérés en 2004. Le futur de l’opérateur public La trajectoire de la réforme du secteur des télécommunications au Mali exposée ci-dessus a abouti à la situation d’aujourd’hui, où l’ouverture du capital de la Sotelma ne peut se faire que dans le cadre d’un marché dominé par un groupe puissant comme France Télécom, une situation beaucoup moins attractive pour les éventuels repreneurs. Cette situation renforce le paradoxe de la position du syndicat des employés de la Sotelma [13] : déjà sous le monopole, les utilisations peu orthodoxes que les administrateurs du pays ont fait de la Sotelma incitaient le syndicat à prôner la privatisation pour s’affranchir de la mauvaise gestion. Face à la concurrence qui se développe, il considère maintenant qu’il s’agit même d’une question de survie économique. Pourquoi en est-on arrivé là ? Plusieurs explications sont possibles : il y a eu une grande négligence de la part des administrateurs du pays, ou ils ont fait le choix délibéré d’affaiblir la position de l’opérateur historique [14] Dans le second cas, le but recherché peut avoir été double : rendre la Sotelma non attractive pour faire échouer sa privatisation et la garder dans le secteur public sous contrôle gouvernemental, pour continuer à en détourner les richesses tout en prétendant suivre les directives des IFI, ou privatiser à un prix en dessous de la valeur de l’entreprise en faveur d’intérêts privés liés au pouvoir politique. Qu’il s’agisse de négligence ou de choix délibéré, la Banque mondiale, qui était dans le projet de réforme du secteur des télécommunications depuis le début, aurait dû mettre en garde contre les implications du calendrier prévu par le gouvernement, afin de préserver les intérêts de la population. Si la privatisation d’une entreprise publique est décidée, le minimum est qu’elle ne soit pas bradée. Déjà difficilement acceptable de la part d’un gouvernement, une telle négligence est tout à fait inadmissible de la part d’une institution comme la Banque mondiale. En toile de fond, l’opacité et la confusion entre intérêt public et intérêts privés ont toujours été présentes. Depuis le premier appel d’offres pour le PATARST jusqu’à la création de Malitel, les marchés publics ont été passés de gré à gré, au profit d’intérêts privés maliens et étrangers et au détriment des contribuables maliens. Ne faut-il pas voir dans cette situation complexe la véritable raison de l’incarcération de deux anciens PDG de la Sotelma, relaxés depuis, probablement victimes de règlements de comptes ? Ils avaient été accusés d’utilisation des caisses de la Sotelma à des fins privées, avec implication du ministère de tutelle. Les mélanges entre calculs politiques et fraudes contribuent à l’augmentation de l’incertitude des citoyens maliens quant à la gestion des télécommunications dans leur pays. Conclusion Face à une telle situation, il n’y a pas beaucoup d’alternatives pour le futur de la Sotelma. On pourrait défendre le service public et sa gestion publique. Pourtant, la gestion passée se caractérise par la gabegie et le détournement de l’argent public à des fins personnelles pratiqués par certains administrateurs, avec l’habitude prise par les gouvernements de puiser dans les caisses de l’opérateur pour des campagnes électorales ou pour investir dans d’autres secteurs. Ce sont les raisons principales qui poussent le syndicat à se ranger aux côtés des partisans de la privatisation pour se libérer de ces carcans destructeurs. La défense de l’entreprise publique n’est donc envisageable qu’à condition qu’elle soit réformée pour être efficace, et surtout que l’attitude des administrateurs du pays change. À cet égard, la mobilisation des salariés pour la défense de leur entreprise représente un espoir, d’autant plus qu’ils ont obtenu quelques victoires. Suite à la réforme et en vue de sa privatisation, l’assainissement des comptes de la Sotelma est en bonne voie, des procédures de gestion plus fiables sont mises en place et l’entreprise reste bénéficiaire. Si l’environnement juridique de la Sotelma pouvait assurer le réinvestissement des bénéfices dans l’entreprise, si l’administration de l’entreprise pouvait être mise sous contrôle citoyen (avec par exemple une cogestion par le syndicat) pour que les administrateurs du pays n’aient plus la possibilité d’en faire d’autres usages, si la dette du Mali pouvait être annulée et des prêts à long terme autorisés pour des investissements structurels (sans être comptabilisés en tant que dette de l’Etat mais en tant que dette d’une entreprise rentable), l’option d’assurer un service public par une entreprise entièrement publique pourrait recommencer à acquérir du sens. Ces conditions représentent autant de revendications citoyennes à avancer, à la fois dans les pays du Sud et du Nord, par ceux qui revendiquent enfin l’avènement du bien public télécommunications. [1] Ingénieur de recherche et développement en télécommunications, membre de CSDPTT et du Collectif Bellaciao de Paris. [2] Secrétaire général du Syntel (Syndicat de la Sotelma) [3] Ikatel est une filiale à 100 % de la Sonatel, opérateur historique du Sénégal dans lequel France Télécom (42,33 % des actions en avril 2005) pourrait devenir majoritaire, après la décision de désengagement ultérieur annoncée par le gouvernement sénégalais. Ikatel, qui a rapidement pris d’importantes parts de marché sur la téléphonie mobile, bénéficie d’une licence sur tous les services, y compris la téléphonie fixe. [4] Même si, dans certains cas, la Banque mondiale est obligée de céder du fait des particularités de la situation économique et sociale du pays... Ainsi, les fortes protestations du syndicat de la Sotelma face à la concurrence d’Ikatel et à l’impossibilité d’obtenir des prêts pour financer l’infrastructure, ont obtenu le déblocage d’un prêt de 25,9 milliards de francs CFA auprès d’un consortium de banques maliennes. [5] Au Cameroun, l’adjudicataire provisoire s’est finalement désisté et le processus est resté longtemps bloqué. Il semble se remettre en route. [6] Bruno Jaffré, “ Éléments pour un bilan des privatisations des télécommunications africaines ”, in Société numérique et développement en Afrique, sous la direction de Jean-Jacques Gabas, Karthala, janvier 2005 (disponible à http://csdptt.org/article270.html) Voir aussi le chapitre du présent ouvrage intitulé « En Afrique, construire les alternatives aux privatisations », par Bruno Jaffré. [7] Antonio Mele, Pour une analyse critique de la déréglementation du secteur des télécommunications au Mali, <html>[<a href="#nh8" name="nb8" class="spip_note">8</a>" class="spip_out">http://www.csdptt.org/article315.html |
1ère étape : la privatisation de l’opérateur historique au profit d’un monopole sur les services de base ;