Cet article est extrait du livre "Télécommunications entre Bien Public et marchandises". La présentation du livre se trouve à l’adresse http://csdptt.org/article388.html. Vous trouvez aussi à l’adresse http://csdptt.org/article391.html, deux interviews sur la génèse du livre.

---

La prédominance de l’idéologie de la concurrence et de la logique financière ont eu dans le cas français, pourtant technologiquement très avancé, deux types de conséquences néfastes : la réduction des ambitions du “ service public ”, en termes de prestation de biens publics, à un “ service universel ” de prestations minimales aux plus pauvres ; le plombage des comptes de l’opérateur public traditionnel (France Télécom) par des opérations financières spéculatives (crédit-bail, fusions/acquisitions), au détriment des usagers. C’est ce que constate un syndicaliste, qui observe que la substitution de la notion de service universel à celle de service public a servi d’habillage à cette régression.

---

Du “ service public ” au “ service universel ” ou les véritables conséquences d’un faux glissement sémantique

Serge Mas

Le passage de la notion de “ service public ” (SP) à celle de “ service universel ” (SU) a été présenté au grand public comme une simple évolution sémantique recouvrant toutefois un progrès certain pour les clients. La notion d’universalité est rassurante et assez conforme à l’idée que se font les Français de leurs valeurs, en particulier à l’heure de la “ mondialisation ”, qui reste une notion un peu floue. Pourtant, les définitions, lorsque l’on veut bien s’y pencher, sont suffisamment claires, et les conséquences de la mise en œuvre des dogmes qui les sous-tendent sont assez catastrophiques : tout ceci ne peut plus aujourd’hui laisser place à une quelconque naïveté.

Service public versus service universel

Le service public “ à la française ” obéit à trois principes forts autour desquels il s’est construit (égalité, continuité et adaptabilité), cristallisant ainsi des évolutions de rapports de forces politiques, mais aussi des convergences d’intérêts entre travail et capital. Ces principes universels, s’ils définissent le type de comportement politique qui doit prévaloir par rapport à ces services, ne précisent toutefois pas quelles sont les activités qui relèvent du service public. Ceci dépend, là aussi, d’un rapport de forces politiques donné, de l’idéologie dominante qui en résulte et par conséquent de la définition de ce qu’est “ l’intérêt général ”, les services publics étant très liés à cette notion ainsi qu’à celle de solidarité nationale, d’où égalité et continuité mais aussi péréquation tarifaire. Bon nombre de SP sont en effet issus du programme du Conseil national de la résistance, très fortement influencé par les forces de progrès. Les Français sont très attachés à leurs services publics, en tous cas à la notion de service public, il est donc difficile d’y toucher, même si globalement, dans notre pays, les forces progressistes sont en recul d’influence, tant électorale que morale et intellectuelle.

Mais toute l’expérience de l’humanité montre que le moteur de la concurrence, le profit, pousse à son contraire, le verrouillage monopolistique ou oligopolistique, et que l’idéal de la démarche libérale, le règne absolu de la concurrence, est contradictoire avec l’idée même du bonheur - lequel requiert une bonne dose de valeurs opposées, telles que la coopération, la solidarité, l’aide, l’entente... De ce point de vue, le corpus théorique libéral sait s’adapter et, très facilement, justifie tant les “ entrées ” que les “ sorties ” du SP, tant les “ socialisations ” que les privatisations. Ainsi, l’on sait que les économistes libéraux considèrent a priori que le rôle de l’État doit être minimum, la concurrence étant considérée comme seule permettant l’usage optimum des ressources et la meilleure réponse aux besoins librement exprimés... Aussi, Musgrave considère l’État comme ayant trois fonctions : l’allocation des ressources (recherche de leur utilisation optimale au sens de Pareto), la distribution (en vue d’instaurer une certaine justice sociale) et la stabilisation (plein emploi des facteurs de production et stabilité des prix). Si l’on ne peut accuser ce penseur libéral d’avoir des arrière-pensées moralement douteuses ( ses positions normatives sont très acceptables ) on peut lui reprocher d’être ignorant de la réalité de ce qu’est l’essence même du capitalisme : la recherche de domination, l’exploitation de l’homme par l’homme. Dans ce système, l’État ne peut pas, par définition, agir dans le sens décrit par cet auteur puisqu’il est l’émanation de la société, elle-même organisée aussi en fonction du fameux “ rapport de forces ”, de l’histoire et de la culture. Tant que tout concourt à affirmer la prééminence de l’entreprise privée sur l’ensemble de la société, en fonction de critères de rentabilité immédiate, avec comme a priori que seule la concurrence permet l’exercice de la liberté individuelle, l’idée même d’optimum social assuré par l’intervention de l’État est un leurre. Il s’agit pour l’État de tout faire pour que la “ concurrence pure et parfaite ” puisse s’exercer pour le plus grand bonheur de tous.

Revenons aux télécommunications. Lorsque celles-ci sont en devenir et même en retard, que ce retard devient un frein au développement économique, l’État (qui dirigeait déjà la téléphonie mais pour des raisons militaires) doit intervenir pour financer leur développement [1]. Donc, si les moyens de communication sont rares mais fondamentalement utiles à la concurrence, il est normal de les considérer comme un bien public, dont la gestion doit être exercée par un service public. À partir du moment où la communication n’est plus un moyen rare et cher, elle peut être “ privatisée ”, et c’est bien ce qui s’est produit [2]. Pour les libéraux, le SP se réduit, in fine [3], à un outil de gestion de la concurrence. Dans le secteur d’activité que nous étudions, cela s’accompagne, dans un premier temps, d’un financement direct par l’État via le système bancaire (emprunts sous la forme de crédit-bail par exemple, à des taux excessifs), y compris étranger (voir l’encadré) ; dans un second temps, le financement passe par la Bourse (spéculation). Tout cela se traduit par un support actif et occulte de l’État à la consolidation d’un système financier privé, bancaire et boursier, devenu totalement indépendant de tout contrôle des pouvoirs publics.

La notion de service universel apparaît alors. Le SU est défini comme un service de base auquel chaque citoyen doit pouvoir accéder selon des tarifs abordables, une aide aux plus pauvres est même prévue. Une liste (évolutive ?) est alors fournie par le législateur qui exclut tout ce qui est moderne : la transmission de données, le mobile, le haut débit etc. Précédemment, le SP de téléphonie permettait réellement à chacun d’accéder à tous les services. Depuis la réforme initiée par le ministre Quilès, ce n’était déjà plus le cas. Avec l’application du SU, c’est pire encore. Ce qui a fait dire à Pierre Musso que le service universel était le RMI (Revenu minimum d’insertion) du service public.

Un simple glissement sémantique ?

Le passage du SP au SU a été présenté comme une modernisation, un affinement du SP devenant plus performant et ouvert, permettant de mieux répondre aux besoins spécifiques de chaque citoyen. Les dirigeants politiques et économiques vont, par glissements sémantiques successifs, faire passer un changement de logique, discrètement, implacablement, d’autant plus aisément qu’ils récupèrent certaines valeurs culturelles du service public. Ainsi, nous ne parlerons plus “ d’usagers du SP ”, mot “ ringard ”, mais de “ clients ” que nous devons placer au cœur de nos organisations : n’est ce pas ça un service public moderne, répondre aux attentes les plus individualisées possibles au nom de la Liberté individuelle ? Cela rejoint le mythe du client “ roi ” qui a toujours raison. Donc, le SU et le SP c’est la même chose, avec un plus pour le SU qui permet à tout un chacun d’accéder au minimum et, lorsqu’on le peut, d’accéder au meilleur, d’autant plus que la concurrence existe maintenant et que, grâce à elle, le choix est encore plus grand...

Parallèlement, on ne va plus parler d’“ intérêt général ”, mais de “ service d’intérêt économique général ” ce qui n’est pas du tout anodin [4] .

Des réalités économiques concrètes

La concurrence s’est instaurée, le SP et ses valeurs ont disparu, le comportement des opérateurs devient donc “ classique ” dans une économie capitaliste : la recherche du maximum de profit dans un laps de temps minimum. Pour augmenter ses profits, une entreprise a, pour aller vite, deux options. La première c’est d’accroître son activité, c’est-à-dire sa production, la seconde consiste à réduire ses coûts, c’est-à-dire principalement les salaires qu’elle verse.

Avec la première option, l’entreprise est amenée à investir. Deux variantes se présentent. Dans la première, l’entreprise fait comme ont agit pendant des années les PDG de France Télécom Michel Bon et Thierry Breton : elle achète des entreprises, les réorganise (donc crée du chômage), et n’augmente pas l’activité globale, ce qui n’est bon ni pour l’emploi, ni pour l’activité. Dans une autre variante, l’entreprise investit dans l’appareil productif, ce qui est excellent pour l’économie à plusieurs niveaux [5].

Avec la seconde option, hélas la plus fréquente depuis quelques années, l’entreprise diminue ses coûts, c’est-à-dire qu’elle casse l’emploi et n’investit plus, voire parfois désinvestit et casse l’appareil productif. C’est dangereux, bien sûr pour les raisons contraires de ce qui précède (on est dans une spirale “ infernale ”), mais aussi car ce raisonnement est à court terme et met en danger le système productif : ne pas favoriser l’emploi, ne pas favoriser le pouvoir d’achat, conduit à ne pas pouvoir vendre sa production et donc se retrouver avec de la marchandise stockée, des équipements sous-utilisés, des équipement qui deviennent techniquement obsolètes. Dans le secteur des télécommunications, 80 % de la population mondiale continue de n’avoir pas accès à la téléphonie “ de base ”, le réseau se détériore en particulier sur toute la partie “ répartition ” (la “ filasse ”). Ce dernier point est particulièrement inquiétant, car c’est la qualité et la pérennité du service qui sont remises en cause. Les accidents de réseaux - dont la presse libérale ne s’est pas vraiment emparée, tant il faut démontrer que la concurrence est une bonne chose - démontrent, s’il en était besoin, l’inanité des décisions stratégiques de nos entreprises.

Dans son rapport annuel, l’Unetel-RST (syndicat patronal des télécommunications) avoue en décembre 2004 que “ l’investissement a chuté très fortement depuis deux ans, passant globalement de 9,2 milliards d’euros en 2001 à 5,7 milliards en 2002, puis 3,8 milliards en 2003... ”. Plus loin, elle précise que l’opérateur historique France Télécom SA (FTSA) a diminué ses investissements de 31,6 % entre 2002 et 2003. Ajoutons que le bilan de FTSA montre une stagnation entre 2003 et 2004 (+ 0,81 %).

JAFFRE Bruno JAFFRE Bruno 1 1 2007-01-30T13:33:00Z 2007-01-30T13:34:00Z 1 154 849 France Télécom Division R&D 7 2 1001 11.6568 Clean Clean false false false

Au vu de ces deux tableaux et du rapport de l’Unetel cité, on peut légitimement s’inquiéter quant à l’avenir de la télécommunication française. En effet, alors que les besoins sont grandissants ( non seulement pour ceux qui peuvent déjà accéder aux services modernes de communication, mais aussi pour ceux qui, n’y ayant pas encore accès, revendiquent le droit de communiquer avec des outils modernes ) l’investissement diminue, en particulier dans la recherche. Si le poids de l’investissement dans le mobile est le plus important, il n’en diminue pas moins pour autant. Quant à l’investissement dans les filiales étrangères de FTSA, il ne pèse pas lourd, et les décisions stratégiques des dirigeants sont clairement de n’investir que dans les pays où un réseau existe déjà. Par exemple, ceci signifie que le groupe FTSA n’investira pas dans le réseau Orange à Madagascar. Il serait ici fastidieux de rajouter des séries statistiques longues sur les investissements de FTSA : elles montreraient que, depuis l’ouverture de la concurrence, ces investissements sont principalement axés vers la fusion/acquisition et non vers le renforcement de l’appareil productif. Nombreuses sont également les informations montrant que le surendettement dans le secteur n’a profité qu’aux “ boursicoteurs ” et pas aux clients, ni aux salariés. Contentons-nous de rappeler que le nombre d’emplois a diminué dans le secteur et que les budgets de recherche, développement et de formation ne sont plus que l’ombre d’eux-mêmes.

En guise de conclusion, nous pouvons résumer la situation de la façon suivante : le service public à la française, convergence d’intérêts entre les industriels et les citoyens, implique l’investissement, le développement industriel et une certaine égalité d’accès. Le service universel, qui accompagne la concurrence et la privatisation, conduit à une logique de court terme de marge qui implique la recherche de baisse des coûts, dont les conséquences ont été décrites plus haut. Les pannes graves récentes du réseau, tant de FTSA que de Bouygues, démontrent, s’il en était besoin, la nécessité de réinvestir, de moderniser, d’augmenter les capacités. Ceci passe par une politique industrielle volontariste qui ne peut pas avoir lieu du simple fait de la logique concurrentielle qui a conduit à remplacer le SP par le SU. Cela passe aussi par une politique d’aménagement du territoire que la décentralisation “ Raffarine ” ne peut pas mener. Le SU n’est pas le SP, il n’obéit pas à la même logique économique et sociale, il est nocif, y compris si l’on se retrouve dans la logique libérale, car le raisonnement financier de court terme met en danger la pérennité même des entreprises et des réseaux.

---

Encadrés

Le Financement des Investissements de Télécommunications Années “ 1960-1970 ”

Nous pouvons affirmer sans trop de risque de nous tromper que le secteur des télécommunications est, depuis longtemps, un lieu d’affrontements de tous ordres. Les enjeux sont très importants et même primordiaux ! Enjeux économiques directs, enjeux économiques indirects, enjeux politiques, enjeux éthiques. S’il est clair que la période récente (depuis Quilès) est particulièrement probante de l’affirmation précédente, il n’en reste pas moins vrai que l’histoire des télécommunications est riche en particularismes, notamment dans le domaine économique. En effet, non seulement ce secteur d’activité est l’exemple type que pourraient citer les théoriciens du capitalisme monopoliste d’État (socialisation des coûts et privatisation des bénéfices), mais il est aussi contre-tendanciel de ce qui se passe dans le reste de l’économie. La période évoquée dans cet article est celle de la fin des années 1960 et des années 1970.

Un retard dangereux pour le développement économique, à rattraper de façon urgente

La France, dont le retard en matière de téléphonie était tel qu’il pouvait remettre en cause sa modernisation économique et sociale, décide de le rattraper dès les années 1950 (voir le projet de résolution du Conseil économique et social en date du 21 mars 1952). Mais c’est dans les années 1960-1970 que le démarrage réel se fait, avec des investissements massifs, alors que le capitalisme, de façon générale, entre dans une phase de désinvestissement massif de la part des grandes entreprises (cf. la destruction de l’appareil productif dans la sidérurgie) avec délocalisation de la production dans les pays sous-développés et en voie de développement, ayant comme conséquence un chômage massif !

Un financement ahurissant

Les gouvernements de l’époque choisissent un mode de financement de l’investissement qui aurait dû paraître curieux à tout économiste ou tout gestionnaire dignes de ces noms, celui du crédit-bail, qui surendette très dangereusement l’entreprise. Mais ils ne s’en sont pas étonnés... Seule notre fédération CGT, qui s’est toujours intéressée à la gestion des télécommunications, avait dénoncé la création des sociétés de crédit-bail Agitel, Codetel, Creditel et Finextel. En effet, ce système de financement est intrinsèquement mauvais. Une citation du rapport général au Sénat sur le projet de loi de finances pour l’année 1973 (annexe n° 35 du tome III) est explicite à cet égard : “ Pour le financement d’un équipement, la société de financement signe avec l’Administration un contrat de construction qui régit les rapports entre l’Administration, la société et les constructeurs pendant la période de construction et un contrat de crédit-bail. Le rôle de la société est uniquement financier, la société paie aux constructeurs les avances, les acomptes et le solde sur les ordres et après vérification et certification de l’Administration. Au moment de la réception provisoire de l’équipement, la société devient propriétaire de l’équipement qu’elle loue en crédit-bail à l’Administration. Pendant la période de construction, l’Administration verse des intérêts sur les paiements faits par la société ; après la réception provisoire elle verse des loyers qui sont calculés prévisionnellement pour rémunérer et rembourser le capital investi par la société pour les équipements financés par fonds propres et pour couvrir les charges de l’emprunt et une partie des frais de gestion de la société pour les équipements financés par le fonds d’emprunt. À l’issue de la période de location, l’Administration peut acheter l’équipement pour un prix égal à 3 % du prix initial de l’équipement. ”

Oui, vous avez bien lu ! Non seulement l’Administration payait (par un loyer) l’ensemble des frais des quatre sociétés (leurs emprunts pour acheter, les intérêts qu’elles versaient), ainsi que des intérêts supplémentaires (une sorte de sur-loyer pendant la “ période de construction ”), mais encore elle achetait les équipements déjà largement payés et amortis (les 3 %), et enfin devait payer les coûts liés à l’exploitation/maintenance des équipements !

Pourquoi cette apparente stupidité ?

La magouille était claire : si l’État n’avait pas de problème pour payer tout ceci, pourquoi ne finançait-il pas directement les investissements nécessaires ? Les “ trente glorieuses ” prenant fin, le chômage s’installant de façon durable, il fallait bien que l’État vienne en aide au capital (théorie du CME), et notamment au capital financier qui s’était développé et continuait de se développer. Le développement des télécommunications, considéré, à juste titre comme une nécessité vitale pour la Nation, était un bon prétexte pour nourrir le système... Ceci a duré. Les documents officiels des télécommunications d’État font part des dettes de long terme de façon détaillée jusqu’en 1985.

De 1986 à 1990, les documents budgétaires et financiers ne font plus qu’apparaître qu’une ligne totale du crédit-bail. Depuis 1991, la précision n’est plus de mise et les perpétuelles modifications de présentation des informations économiques entretiennent le flou “ artistique ”. On ne peut pas dire aujourd’hui ce que coûte encore le crédit-bail des années 1970 (a priori plus rien depuis 1993/1994). Le mode de financement actuel des télécommunications n’est pas plus recommandable d’un point de vue économique, mais il est vrai que les objectifs des fusions/acquisitions sont différents. Quoi qu’il en soit, ce surendettement des télécommunications a des conséquences pour les usagers.

Les conséquences pour l’usager

Elles sont d’abord immédiates en termes de tarification. Les tarifs ne baissent pas alors que partout ailleurs dans le monde ils diminuent, et que les technologies les plus récentes sont moins coûteuses : il faut bien rembourser la dette...

À plus long terme, la modernisation du réseau prend du retard, les nouveaux services ne sont donc pas accessibles à tous. Adieu égalité d’accès et continuité territoriale chers à nos cœurs de fonctionnaires !

Politiquement, les conséquences sont le moindre développement de la démocratie (la communication y est absolument nécessaire) alors que les aspirations à plus de liberté grandissent. L’un des prétextes évoqués pour privatiser était que la concurrence et le privé permettent de baisser les tarifs. Sans tomber dans une certaine “ parano ”, cette continuité logique a de quoi troubler pour le moins...

Que ce soit il y a trente ans ou seulement dix, les enjeux économiques directs du mode de financement des investissements sont énormes. Les cadeaux faits par nos gouvernants au capital sont scandaleux car ils ralentissent la possibilité de faire des investissements socialement utiles aux citoyens et derrière se profilent les questionnements éthiques liés à la construction et à la maîtrise de l’information. Le débat reste d’actualité, emparons-nous de l’histoire pour comprendre le présent et mieux préparer l’avenir !

[1] Cf. encadré sur le financement des télécommunications dans les années 1960 et 1970 (article écrit par l’auteur pour “ Le Relais ”, publication de l’Institut d’histoire sociale de la fédération CGT des PTT)

[2] Certains marxistes parlaient de “ capitalisme monopoliste d’État ”, l’État étant chargé de socialiser les coûts et de privatiser les bénéfices (pour aller très vite)

[3] Même si ce n’est pas exprimé de façon aussi brutale et même si tous les libéraux ne sont pas étrangers à la solidarité envers les plus pauvres.

[4] Voir le débat autour du projet de traité constitutionnel européen.

[5] C’est d’abord bon pour l’emploi interne : en développant les infrastructures (le réseau), on crée directement de l’emploi de techniciens, d’ingénieurs, de chercheurs, mais aussi d’administratifs (stocks et gestion des stocks). On crée aussi indirectement de l’emploi interne avec les développeurs de services, les “ marketteurs ”, etc. C’est ensuite bon pour l’emploi externe des équipementiers par exemple. C’est bon pour l’ensemble des entreprises et des particuliers utilisateurs de télécommunications, car l’investissement permet de faire ce que l’on appelle des économies d’échelle (baisse du coût moyen des produits), donc de baisser les tarifs. C’est donc bon, à nouveau pour les entreprises de télécommunications, car la baisse des prix implique une augmentation de la consommation... Bref, l’investissement productif implique le développement de l’activité du secteur et facilite l’activité des autres secteurs, donc l’emploi, donc le pouvoir d’achat, etc. On se trouve dans une “ spirale bénéfique ”.