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| Document final des journées de réflexion du personnel de l’ONATEL, sur la privatisation, organisées par le SYNATEL (syndicat des télécoms du Burkina) les 11, 12 et 13 août 2005 - 1ère Partie
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Août 2005 RESUME Les Télécommunications sont devenues grâce aux progrès techniques et technologiques souvent spectaculaires, une base canonique du développement humain. En effet, le rôle moteur des Télécommunications dans tout processus de développement tient du fait qu’elles constituent d’une part un secteur économique à productivité et à rentabilité financière élevées et d’autre part, un support indispensable à l’échange de l’information qui est un des éléments fondamentaux du progrès humain. Ainsi, aucune activité humaine (production de biens et services, culture, sport, etc.) ne peut être sérieusement entreprise ni améliorée sans la maîtrise des courants d’échange de données informationnelles la caractérisant et partant, sans la disponibilité d’un réseau de Télécommunications fiable et accessible au plus grand nombre. L’Afrique demeure le maillon faible de la chaîne mondiale des télécommunications. Le taux de pénétration est plus faible, les tarifs sont encore très élevés, la connectivité transfrontalière est faible et de mauvaise qualité. Face à cette situation défavorable et prenant conscience qu’une infrastructure de télécommunications fiable et abordable est non seulement un pré requis pour l’information dans la région, mais aussi un élément vital pour améliorer l’accès aux services de base et pour la réalisation des objectifs de développement du millenium, les pays africains dont le Burkina, se sont engagés dans des réformes significatives de leur secteur des Télécommunications. Dans la plupart des cas, ces reformes consistent à adopter une loi régissant le secteur des télécommunications, laquelle loi consacre la libéralisation des segments du mobile et des données en y introduisant la concurrence, la création d’un organe de régulation du secteur et dans certains cas la privatisation partielle ou totale de l’opérateur historique et/ou l’octroi d’une licence à un second opérateur national (SNO :Second National Operator). La privatisation partielle de l’ONATEL autorisée par la Loi 58/98/AN du 16 Décembre 1998 s’inscrit donc dans ce cadre. Le but annoncé de cette privatisation est
Lancé officiellement en décembre 1998, le processus de privatisation partielle de l’ONATEL connaît des difficultés dans son aboutissement et constitue une préoccupation pour le Gouvernement, les responsables et le personnel de l’entreprise. Conformément à leur engagement de contribuer au succès du processus, plus de quatre vingt (80) travailleurs représentant les différentes couches du personnel, se sont retrouvés en journées de réflexion sur le sujet les 11, 12 et 13 Août 2005 à Ouagadougou. L’examen de l’environnement dans lequel se déroule le processus, l’analyse des expériences de privatisations en Afrique et des scénarii possibles ainsi que la considération du niveau de développement du réseau des Télécommunications du Burkina et possibilités que présente l’ONATEL, ont conduit aux résultats suivants :
Au vu de ces résultats, les participants aux journées de réflexion du personnel de l’ONATEL sur la privatisation ont retenu en guise de contribution au succès du processus :
Pour approfondir la réflexion, il est recommandé l’organisation urgente d’une concertation nationale associant tous les acteurs en vue de trouver la meilleure voie pour le développement des télécommunications et des TIC en général au Burkina. TABLE DES MATIÈRES I - ENVIRONNEMENT DES TELECOMMUNICATIONS I.1 Environnement mondial I.2 Environnement africain I.3 Environnement national I.4 Rôle du secteur dans le développement II - EXPERIENCES DE PRIVATISATION II.1 En Afrique : II.2 Dans la sous région Ouest africaine II.3 Raisons des échecs ou de contre performances des privatisations II.4 Opérateurs en quête de partenaire stratégique II.5 Raisons des échecs des processus de privatisation III -PROCESSUS DE PRIVATISATION DE L’ONATEL III.1 État d’avancement du processus III.2 Analyse de la stratégie III.3 Situation actuelle de l’ONATEL III.4 Processus d’adaptation de l’ONATEL IV.1 Principes directeurs IV.2 Principes pour le Burkina IV.3 La dynamique de l’évolution de l’environnement du secteur des TIC IV.4 Scénarii de privatisation IV.5 Analyse des scénarii IV.6 Commentaires et Propositions V PROBLEMATIQUE DU DEVELOPPEMENT DES TIC V.1 Ouverture du fixe et de l’International V.2 Développement des TIC Face à la mondialisation de l’économie et aux injonctions des bailleurs de fonds, le Burkina Faso s’est engagé dans un vaste programme de réformes économiques au nombre desquels s’inscrit le désengagement de l’État des secteurs productifs de l’économie, notamment par le biais de la privatisation des entreprises à participation de fonds publics. La privatisation partielle de l’ONATEL autorisée par la Loi 58/98/AN du 16 Décembre 1998 s’inscrit dans ce cadre. Le but de l’ouverture du capital est de permettre à la société de s’adapter aux nombreuses et perpétuelles mutations technologiques qui caractérisent le secteur des télécommunications. Les objectifs essentiels sont :
Lancé officiellement en décembre 1998, le processus de privatisation connaît des difficultés dans son aboutissement. En effet, après l’étape infructueuse de recrutement de partenaire stratégique, le gouvernement a adopté une nouvelle stratégie dans l’espoir d’intéresser les potentiels investisseurs. La présente réflexion se donne comme objectif de situer le processus dans le contexte mondial, africain, sous-régional et national du secteur des télécommunications, d’examiner des cas de privatisation des entités de télécommunications, d’en tirer des enseignements afin de proposer une démarche pouvant permettre d’aboutir à une solution consensuelle adaptée à notre contexte et profitable à l’ensemble de la communauté nationale. I - ENVIRONNEMENT DES TELECOMMUNICATIONS Le processus de privatisation de l’ONATEL se déroule au moment où le phénomène de privatisation, les alliances et rachats de sociétés dans le secteur des télécommunications connaît un repli. En Afrique, les pays ayant ouvert le capital de leurs entreprises connaissent des fortunes diverses tandis que d’autres recherchent vainement des partenaires stratégiques. I.1Environnement mondial Le secteur des télécommunications dans le monde traverse une période de profondes mutations. Il est caractérisé par :
Par ailleurs, les évolutions suivantes sont constatées :
I.2Environnement africain Le paysage africain des télécommunications se caractérise par :
Face à cette situation défavorable et prenant conscience qu’une infrastructure de télécommunications fiable et abordable est non seulement un pré requis pour l’information dans la région, mais aussi un élément vital pour améliorer l’accès aux services de base et pour la réalisation des objectifs de développement du millenium, les pays africains se sont engagés dans des réformes significatives de leur secteur des Télécommunications. Ces réformes qui se déroulent sous la pression des bailleurs de fonds sur fond de démocratie et de bonne gouvernance, vont de la séparation des activités postales et de télécommunications, de la révision des politiques et cadres réglementaires avec l’établissement d’agences autonomes de régulation, à la libéralisation des services à valeur ajoutée (mobile, Internet, transmission, etc), la privatisation des opérateurs historiques. Ces mutations ont produit des effets positifs à des degrés divers. La prise en compte des télécommunications dans les projets de développement (NEPAD) et l’implication de plus en plus importante des Communautés économiques régionales (CEDEAO, SADC, etc.), traduisent clairement l’engagement de l’Afrique à consolider les acquis et à poursuivre les réformes pour généraliser un accès aux services des télécommunications abordable et de qualité. I.3 Environnement national De l’indépendance du pays en 1960 jusqu’en 1998, le secteur des télécommunications au Burkina a connu plusieurs évolutions institutionnelles. De 1960 à 1968, le secteur des Postes et des Télécommunications a été géré sous le statut d’un service public. En 1968, le service est érigé en Office des Postes et télécommunications avec le statut juridique d’établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) qui confère aux télécommunications une gestion plus autonome du réseau. Conscient du rôle primordial des télécommunications dans le développement économique, social et culturel du pays et tenant compte des évolutions technologiques dans le secteur, le Gouvernement a procédé à la séparation des activités des deux (02) entités (poste et télécommunications) et à la création en 1987 de l’Office National des Télécommunications chargé de la réglementation et de la fourniture des services des Télécommunications sous monopole. Face aux mutations profondes qui caractérisent le secteur des Télécommunications et afin d’accélérer son développement, le gouvernement a opéré une réforme en profondeur en 1998 marquée essentiellement par :
La déclaration de politique sectorielle vise les objectifs ci-après :
Quant à la réforme du secteur des Télécommunications au Burkina Faso (loi N°051/98/AN), elle vise les objectifs suivants :
I. 4 Rôle du secteur des télécommunications dans le développement du Burkina Faso Les Télécommunications sont devenues grâce aux progrès techniques et technologiques souvent spectaculaires, une base canonique du développement humain. En effet, le rôle moteur des Télécommunications dans tout processus de développement tient du fait qu’elles constituent d’une part un secteur économique à productivité et à rentabilité financière élevés et d’autre part, un support indispensable à l’échange de l’information qui est un des éléments fondamentaux du progrès humain. Ainsi, aucune activité humaine (production de biens et services, culture, sport, etc.) ne peut être sérieusement entreprise ni améliorée sans la maîtrise des courants d’échange de données informationnelles la caractérisant et partant, sans la disponibilité d’un réseau de Télécommunications fiable et accessible au plus grand nombre. Le rôle prépondérant des Télécommunications dans le développement socio-économique d’un pays est encore plus réel pour le Burkina, pays sous développé, enclavé et à faible revenu, qui doit faire face aux effets de la mondialisation. Les différentes modifications du statut juridique de l’ONATEL visent à permettre aux Télécommunications de bien jouer ce rôle moteur de l’économie nationale. Le résultat de ces mutations obtenu avec la prise de conscience et l’engagement des responsables et du personnel s’établit comme suit : Dans le numéro 7 hors série de Jeune Afrique l’Intelligent édition 2005, l’ONATEL est classé, 3e entreprise du Burkina après la SOFITEX et la SONABHY, parmi les vingt cinq premières entreprises africaines des Télécommunications et 383e entreprise d’Afrique (toutes activités confondues) sur cinq cents (500) classées. L’apport de l’ONATEL dans le développement du pays se manifeste comme suit au titre de l’année 2004 :
II - EXPERIENCES DE PRIVATISATION II-1 En Afrique Dans un contexte marqué par la mondialisation où les Télécommunications jouent un rôle primordial, de nombreux pays africains ont entrepris à partir des années 90, des réformes de leur secteur des télécommunications en utilisant des processus plus ou moins identiques mais qui dans l’ensemble consistent à adopter une loi régissant le secteur des télécommunications, laquelle loi consacre la libéralisation des segments du mobile et des données en y introduisant la concurrence, la création d’un organe de régulation du secteur et dans certains cas la privatisation partielle ou totale de l’opérateur historique et/ou l’octroi d’une licence à un second opérateur national (SNO :Second National Operater). a) Privatisations réalisées Vingt (20) pays ont déjà réalisé la privatisation de leur opérateur historique (l’annexe 1 en donne le détail). b) Privatisations en cours Vingt huit (28) pays sont à la phase de privatisation de leur opérateur historique (le détail figure sur l`annexe 2).
L’analyse de ces deux catégories d’opérateurs permet de tirer les principales leçons suivantes : A l’exception de quelques rares cas, (SONATEL au Sénégal et TelKom en Afrique du Sud), la privatisation de l’opérateur historique selon le schéma d’ouverture du capital à un partenaire stratégique n’a pas toujours permis d’atteindre les objectifs escomptés. L’annexe 3 présente quelques cas. d) Résultat Pour la plupart des pays, la période d’exclusivité est arrivée à terme et le bilan de l’opération de privatisation n’a pas été satisfaisant, conduisant les pays à un non renouvellement des accords et dans certains cas à des ruptures avant terme. Examen de quelques cas (Sélection du partenaire sur appel d’offres)
NB : Les privatisations partielles résultant d’un accord de gré à gré avec un partenaire n’ont pas non plus donné des résultats meilleurs. C’est notamment le cas des accords avec les opérateurs publics de l’ancienne colonie (France telecom dans certains pays francophones et Portugal telecom dans les pays lusophones). Le processus de retrait de ces opérateurs est en cours ou est terminé. II- 2 Dans la sous région ouest africaine Sur les quinze (15) pays de la CEDEAO, sept (7) seulement ont ouvert le capital de leur entité des télécommunications à un partenaire stratégique ; de ces privatisations, on peut retenir les enseignements ci-après : Niger : l’expérience est vieille de trois ans. Le consortium ZTE/LAAICO après plus de deux ans d’activités, n’arrive pas à faire face à ses obligations contractuelles : à titre d’exemple, le taux d’exécution des cahiers des charges en terme de densité téléphonique est de 0,06%. Dans ses relations avec la SONITEL, le partenaire stratégique se comporte en fournisseur ; toutes les prestations et fournitures faites à SONITEL sont facturées. Des voix s’élèvent dans l’opinion publique pour dénoncer la transaction et insistent pour le retrait des licences accordées au consortium. Le partenaire stratégique a déjà reçu une mise en demeure du gouvernement pour le respect des engagements contractuels sous peine de retrait de la licence. Guinée et Ghana : le partenaire stratégique est Malaysia Telekom. Aujourd’hui, c’est un échec total qui a amené les deux pays à résilier les contrats avec cette société. Le réseau guinéen stagne. L’objectif de raccordement de 100 000 LP a été réalisé à hauteur de 22% en sept (7) ans. Au Ghana où Malaysia Telekom détenait 30 % des parts de l’opérateur historique, le Gouvernement n’a pas renouvelé l’accord pour cause de performances jugées insuffisantes et après découvertes d’opérations illicites. Il essaie de trouver une solution en recourant à un contrat de gestion avec TELENOR qui n’a pas aussi donné satisfaction. Un litige oppose actuellement l’Etat ghanéen au partenaire stratégique qui réclame un dédommagement de 300 millions de dollars US. Côte d’Ivoire : France Telecom, partenaire stratégique, détient 51% du capital de CI TELECOM. Malgré ce niveau de participation, le partenaire n’arrive pas à remplir ses obligations contractuelles et les pénalités dues au non respect des cahiers des charges s’accumulent. Sur le plan du management, la situation n’évolue pas mieux bien que les responsables locaux aient été remplacés par des expatriés. Cap Vert et Guinée Bissau : Portugal Telecom détient respectivement 40% et 51% du capital des deux (02) opérateurs de ces deux pays. La cession s’est effectuée sans cahiers de charges précisant les objectifs de l’État. Malgré le bénéfice d’un monopole de plus de dix (10) ans par le partenaire stratégique, le développement des réseaux et des services n’a pas atteint le niveau escompté, la baisse des tarifs n’est pas perceptible. Sénégal : France Telecom est partenaire stratégique. Pour une participation initiale de 33,33%, le capital détenu actuellement est de 42,33%. La vente d’actions a procuré à l’État 137 milliards. Huit (8) ans après la privatisation, les résultats se présentent comme suit :
Au regard des résultats obtenus en Côte d’Ivoire (avant conflit) et au Sénégal, la question sur les raisons de ces deux situations paradoxales se pose. Le succès de la SONATEL est-il consécutif à la présence de France Telecom comme partenaire stratégique, ou bien provient-il d’autres facteurs ? Tenant compte du fait que le partenaire stratégique est le même, qu’il détient 51% du capital de CI Telecom contre 42,33% de celui de la SONATEL et que la Côte d’Ivoire dispose d’un potentiel en terme d’opportunités d’investissement plus important que le Sénégal, on opterait pour le second aspect de la question. En effet, ce qui est considéré comme succès de la SONATEL n’est pas dû au partenaire stratégique, mais à un ensemble de dispositions qui avaient été prises par les autorités gouvernementales et les responsables de la société. Il s’agit :
2) après la privatisation :
Des prestations du partenaire stratégique, on note ce qui suit :
L’examen des expériences vécues dans ces deux pays nous amène à poser le problème de la viabilité des privatisations avec partenaires stratégiques. On peut noter sans risque de se tromper d’une part, que l’arrivée d’un partenaire stratégique ne garantit pas la réalisation des objectifs que se fixe la privatisation et que d’autre part, SONATEL, compte tenu des facteurs favorables évoqués ci-dessus, aurait atteint les mêmes performances sans France Telecoms (son partenaire stratégique). Aussi, il convient d’analyser sereinement notre situation et d’opter une meilleure voie qui permette d’atteindre nos objectifs. II-3 Raisons des échecs ou des contre performances de la privatisation La majorité de ces privatisations n’ont pas répondu à l’attente des états et des populations pour des raisons diverses. Dans le tableau ci-après, on tentera de présenter quelques éléments d’analyse, basés sur l’atteinte des objectifs :
II.4 Opérateurs en quête de partenaire stratégique Après cette première vague de privatisation, de nombreux opérateurs ont connu des infortunes dans leur tentative de privatisation et ce parfois après plus d’un essai : Rappel de quelques cas
II.5 raisons des échecs du processus de la privatisation Comme dans le cas des privatisations dont le processus n’ a pas abouti à une transaction, des causes internes et externes expliquent les difficultés de trouver un partenaire stratégique. Le tableau ci-dessus en donne quelques-unes.
III PROCESSUS DE PRIVATISATION DE L’ONATEL III.1 État d’avancement du processus Le processus de privatisation partielle de l’ONATEL engagée en 1998 constitue une préoccupation pour le Gouvernement, les responsables et le personnel de la société. Le Gouvernement, soumis aux exigences des bailleurs de fonds qui conditionnent leurs aides à l’aboutissement du processus, fait face à la morosité du marché des télécommunications et éprouve de grandes difficultés à définir une démarche à même de garantir le succès de l’opération. D’une stratégie de cession de 51% du capital en trois phases en passant par une stratégie de session en deux étapes à celle d’une cession en une phase, le processus traîne en longueur. Analysant cette dernière option et la décision d’alléger les obligations de couverture, on s’interroge sur les objectifs de ce choix, sur la marge de manœuvre du Gouvernement et sur le rôle de la Banque Mondiale dans la conduite du dossier. On s’aperçoit aisément que le Gouvernement met tout en œuvre pour attirer un partenaire stratégique malgré les expériences peu reluisantes des privatisations avec partenaires stratégiques. De manière générale, le FMI et la Banque Mondiale placent parmi les privatisations, celle du secteur des télécommunications comme une priorité et exercent à cet effet de fortes pressions sur les Gouvernements des PMA. L’attitude du Gouvernement burkinabé peut être la résultante de cette pression, mais elle peut aussi découler du manque de la non implication de tous les acteurs (sociaux et économiques) dans la recherche de solutions adaptées à notre contexte. Au niveau des responsables et du personnel de l’ONATEL, les préoccupations se rapportent à la lenteur du processus du fait d’une situation confuse. Les plans de développement sont suspendus à l’arrivée d’un partenaire stratégique de plus en plus hypothétique compte tenu des difficultés accrues d’en trouver de crédibles et dans des conditions acceptables. III-2 Analyse de la stratégie La stratégie actuelle du gouvernement est caractérisée par :
A l’examen de cette stratégie, il se dégage deux (02) préoccupations majeures qui sont :
III.2.1 Privatisation avec partenaire stratégique. Avantages En recherchant un partenaire stratégique, l’Etat espère atteindre les objectifs de développement contenus dans la loi sur la réforme et dans la déclaration de politique sectorielle et traduits en actions dans le plan stratégique de l’ONATEL. La réalisation de ces objectifs constituerait les avantages de la stratégie actuelle. Les attentes de l’ONATEL de cette stratégie sont :
Inconvénients : L’examen des cas de privatisations en Afrique montre que la majorité des cas de ce type a connu un échec et la principale raison est le non respect par le partenaire des obligations contractuelles contenues dans les cahiers de charges. A cela s’ajoutent d’autres inconvénients tout aussi importants ; il s’agit :
III.2.2 La cession de 51 % du capital Avantages : seul l’Etat engrange une enveloppe financière importante pour renflouer ses caisses. Inconvénients :
du marché des télécommunications ;
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