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Pour la refondation de la coopération publique bilatérale française dans le domaine des télécommunications

lundi 23 août 2004, par Bruno JAFFRE

de Jean Louis Fullsack et Bruno Jaffré

Cet article reprend une intervention prononcée à l’occasion des séminaires organisés par le COBEA (centre d’observation des économies africaines http://www.iut-orsay.fr/cobea) en 2003 sur le thème "Technologies de l’information et de la communication et Développement".

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Pour la refondation de la coopération publique bilatérale française dans le domaine des télécommunications

Table des matières

1 Introduction

2 De l’indépendance jusqu’au années 90 : la coopération française dans le domaine des télécommunications
- 2.1 Le bureau des postes et télécommunications du ministère de la coopération
- 2.2 La Caisse Centrale de Coopération Economique
- 2.3 Le Bureau d’Etudes des Postes et Télécommunications d’Outre Mer (BEPTOM)
- 2.4 Les actions de coopération
- 2.5 Quel bilan ?

3 La réforme de la coopération

4 Une « nouvelle coopération » est-elle possible ?
- 4.1 Les effets de la déréglementation
- 4.2 Le retour de la coopération institutionnelle ?
- 4.2.1 Un autre environnement
- 4.2.2 Les acteurs
- 4.2.3 Le champ

5 Conclusion : mobiliser les acteurs pour une « nouvelle coopération »


Introduction

Refonder la coopération publique dans le domaine des télécommunications, voilà bien une question qui aujourd’hui pourrait sembler anachronique. Du côté de l’Etat et du Ministère des Affaires Etrangères -qui a absorbé le ministère de la coopération- on considère comme un acquis sa suppression sur laquelle il ne semble guère y avoir matière à contestation.

Paradoxalement, cette suppression a laissé un vide dans lequel se sont engagés des acteurs d’un nouveau type. CSDPTT (Coopération Solidarité développement aux PTT) par exemple, qui regroupe des salariés issus de la Poste et des télécommunications [1], développe des actions de coopération en collaboration avec des collègues d’autres opérateurs publics : formation de soutien ou raccordement de villages au réseau de télécommunications. Mais elle n’est pas seule puisqu’il en existe une autre basée dans la région de Tours (Réseau Télécom sans Frontières). Enfin il faudrait évoquer Télécom Sans Frontières qui s’est très rapidement développé dans l’humanitaire d’urgence mais, semble-t-il, s’est lancé tout récemment dans une expérience de télémédecine sans doute pour que son activité ne reste pas liée aux situations de détresse.

Pour ce qui est des Nouvelles technologies, on assiste à un foisonnement d’associations plus ou moins pérennes avec lesquelles la mission des Nouvelles Technologies du Ministère des Affaires Etrangères (MAE) semble ne pas trop savoir quelle attitude adopter.

Comme nous le verrons, cette absence de coopération dans le secteur des télécommunications résulte d’un alignement total de la France sur les thèses libérales qui préconisent la déréglementation et l’ouverture à la concurrence dans ce secteur. Un alignement qui se traduit par la mobilisation des services du MAE au service des entreprises françaises dans leur conquête de nouveaux marchés à l’extérieur et en premier lieu France Télécom.

Nous pensons cependant qu’il y a lieu de travailler à la refondation de la coopération dans le domaine des télécommunications. Pour trois raisons. La première c’est que les besoins existent et bien au-delà des quelques actions symboliques que peuvent mener les associations dont nous venons de parler ; nous tenterons d’en donner quelques exemples. La deuxième c’est notre conviction que l’orientation mondiale néolibérale n’est pas inéluctable. La crise que traverse le secteur des télécommunications et les scandales qui ont secoué quelques unes de plus grandes entreprises du secteur ont montré les limites de ces orientations. La troisième c’est l’ampleur que prend la contestation orchestrée par le mouvement social altermondialiste anti libéral. Il convient donc de ne plus seulement se positionner en opposition mais aussi en force de proposition.

Nous commencerons par une analyse critique de la coopération telle qu’elle a été pratiquée depuis sa création en tant que telle jusqu’à sa disparition. Nous évoquerons assez rapidement la période actuelle et nous livrerons enfin quelques propositions pour une refondation de la coopération bilatérale française.

2 De l’indépendance jusqu’au années 90 : la coopération française dans le domaine des télécommunications [2]

Après les indépendances des anciennes colonies françaises, la société France Câbles et Radio (FCR), créé en 1961 prend la suite de l’Office Central des PTT d’Outre Mer. Elle obtient en régie la gestion des télécommunications internationales dans une quinzaine de pays africains pour laisser place peu à peu à des sociétés mixtes, le capital se partageant entre l’Etat national et FCR (encore une quinzaine en 1977). Ainsi dans l’ensemble de l’espace francophone en Afrique cohabitaient deux sociétés, l’une exploitant le réseau national, l’autre les communications internationales. L’essentiel des ressources des opérateurs publics africains provenant du trafic international, la première se trouvait privée des moyens de développer son réseau national. C’est dans ce contexte bien particulier [3] qu’a évolué la coopération dans le domaine des postes et télécommunications jusqu’à sa disparition à la fin des années 90. Nous allons voir comment cette coopération était organisée et quels en étaient les principaux intervenants.

- 2.1 Le bureau des postes et télécommunications du ministère de la coopération

Le Ministère de la Coopération et du Développement est créé en 1959 à la suite de la suppression du ministère de la France d’Outre Mer. Détaché du Ministère des Affaires Etrangères, il est chargé de l’aide et de la coopération en direction des anciennes colonies françaises. Plusieurs réformes vont se succédées jusqu’à la récente fusion au sein du MAE. Ainsi en 1986 le Ministère de la Coopération est libéré de la tutelle du MAE ; il devient Ministère de la Coopération et du Développement en 1988, le Ministère des Affaires Etrangères devenant celui des Relations Extérieures.

Au sein du Ministère de la Coopération, il existe un Bureau des postes et télécommunications rattaché à la Sous-Direction « Infrastructure et Industrie », rattachée à la Direction du Développement. Jusqu’à sa disparition, les postes étaient pourvus dans les années 90 par des mises à disposition d’agents des PTT puis de France Télécom. Celles-ci deviennent de plus en plus difficiles au fur et mesure des évolutions de l’opérateur français qui rechignait de plus en plus à prélever sur ses effectifs. Le rôle de ce Bureau consistait à identifier les projets, à les instruire et à les défendre. Au début des années 90, son budget se montait à environ 50 millions de Francs pour un budget total du ministère de 7 milliards : 25 millions servaient à payer les coopérants, 25 millions provenaient du Fonds d’Aide et de Coopération et servaient à financer des opérations. Une trentaine de missions courtes d’une durée d’un mois étaient prévues dans l’année.

- 2.2 La Caisse Centrale de Coopération Economique

Jusqu’en 1980, c’est le ministère de la coopération qui animait l’ensemble du dispositif mais le rôle de la Caisse Centrale de la Coopération devenue depuis la Caisse Française de Développement puis l’Agence Française de Développement, prit petit à petit de plus en plus d’importance. Elle intervient soit sur des projets, soit en participant aux programmes d’ajustement qui deviennent le règle à partir de la fin des années 80. Il s’agit soit de prêts d’ajustement structurel bilatéraux, soit de la participation de la France au « programme spécial d’assistance aux pays les plus pauvres et les plus endettés » décidé fin 1987 par la Banque Mondiale et les autres principaux bailleurs de l’OCDE. Les interventions bilatérales françaises devenaient de plus en plus dépendantes de la signature des pays concernés de plans d’ajustement structurel avec les principaux bailleurs comme le FMI et la Banque Mondiale. Après le Sommet de la Baule en 1990, cependant et pendant quelques années, ces prêts ont été transformés en subventions d’ajustement.

Ainsi dans le secteur des télécommunications, les engagements de la Caisse Centrale ont varié entre 1980 et 1990 entre 300 et 650 MF. Notons à titre d’exemple, un concours de 110 MF destinés à cofinancer avec l’ONATEL (Office national des télécommunications du Burkina Faso) un programme d’extension des principaux centraux urbains et un concours de 53 millions de Francs destinés à financer la fourniture d’une nouvelle station terrienne à Bamako pour les télécommunications internationales. A la différence des fonds issu du FAC (Fonds d’aide et de Coopération) dont l’essentiel est constitué de dons, la Caisse intervient sous forme de prêts à des conditions relativement favorables selon les orientations gouvernementales. Enfin si les coopérants restent sous la tutelle du ministère de la coopération notamment via les Missions permanentes d’aide et de coopération rattachées aux ambassades, la Caisse Centrale possède son propre représentant dans les pays où elle intervient.

- 2.3 Le Bureau d’Etudes des Postes et Télécommunications d’Outre Mer (BEPTOM)

Le BEPTOM était un établissement public à caractère administratif doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière. Il était dirigé par un conseil d’administration comprenant des représentants de différents ministères et de la Caisse Centrale de Coopération Economique (CCCE). A titre d’exemple et de comparaison son budget de 1990 se montait à 35 MF dont 40% de recettes propres. Il comptait en 1990 un effectif permanent de 80 personnes dont 70 coopérants en Afrique parmi lesquels 66 de France Télécom. Selon son dernier Président, M. Laigle, le BEPTOM se voulait « être véritablement l’organisme public de la coopération française dans le domaine des télécommunications ».

Il comptait 4 services opérationnels, celui des timbres postes qui s’occupait de la fabrication des timbres pour le compte des Territoires d’Outre mer mais aussi d’Etats africains, le service exploitation et affaires juridiques qui apportait son concours aux pays en matière de réglementation, le service technique des achats qui servait d’intermédiaires entre les PTT d’Afrique et les principaux fournisseurs français, et le service de la coopération technique divisé en deux départements celui de la formation et celui de l’assistance technique. Le BEPTOM disposait de sa propre école à Toulouse le CIPEC-PT, Centre de Perfectionnement des Cadres des Postes et télécommunications qui s’adressaient aux cadres moyens et supérieurs en provenance des pays du champ de la coopération française.

Cette école n’avait plus de raison d’être en France avec la montée en compétence des écoles en Afrique, et le soutien à ces écoles restera une des dernières actions de la coopération. Des Volontaires du Service National étaient encore il y a peu présents à l’ESMT, l’Ecole Supérieure Multinationale des Télécommunications, de Dakar.

- 2.4 Les actions de coopération

La coopération française mettait à la disposition des Offices et Etats des conseillers techniques, chargés de défendre les intérêts français, qui un peu partout doublaient les directeurs généraux quand ils ne dirigeaient pas « de fait » les OPT (Office des postes et télécommunications). En outre, elle mettait à leur disposition des techniciens et cadres qui concouraient à l’exploitation et à la maintenance des centres et installations, des formateurs et vers la fin des années 80, des informaticiens pour informatiser les services de gestion et de comptabilité. Le nombre de coopérants a considérablement diminué passant de 1500 aux indépendances à 150 environ en 1974. Ce chiffre est resté à peu près stable pour diminuer encore à la fin des années 80. Le nombre de postes était déterminé par le Ministère de la Coopération en fonction des prévisions et des demandes formulées par les OPT. Les frais de logement étaient en général à la charge du pays et certains d’entre eux contribuaient aussi à d’autres dépenses [4]. En 1990, 100 postes étaient prévus mais 25 n’ont pas été pourvus faute de demandes des OPT.

En parallèle, pour compenser la diminution des coopérants permanents et permettre d’alléger les dépenses, ont été créés les missions SIR (Service d’Intervention Rapide). La durée des missions ne devait pas dépasser 3 mois. Il s’agissait de remises en état d’installations de télécommunications, de réorganisation de services, de missions de formation ou d’organisation de séminaires. Les crédits alloués en 1990 étaient de 2 millions de Francs, mais 75% seulement ont été dépensés. Ils devaient couvrir la logistique, les frais de mission et les salaires qui étaient remboursés à France Télécom, tandis que les frais de transport et d’hébergement sur place étaient assurés par les OPT bénéficiaires.

Enfin toujours en 1990, la France a mis à disposition de l’UIT 73 experts sur un total d’environ 600, ce qui en faisait le premier pays pour le nombre d’experts mis à disposition de l’UIT.

- 2.5 Quel bilan ?

En Octobre 1991, à la demande du Ministère des PTT, l’Inspection générale publie un rapport intitulé « La Coopération Internationale en matière de Postes et Télécommunications » et un séminaire, rassemblant les différents acteurs de cette coopération, est organisé sur le même thème pour échanger les points de vue à partir de ce rapport. Officiellement il s’agit de réformer le système de coopération en profondeur. On se livre donc sans complaisance à un certain nombre de critiques, avec plus ou moins de virulence que n’auraient pas renié ceux qu’on appelait alors encore « les tiers-mondistes ». La coopération est qualifiée de « coopération de substitution ». Elle ne prépare pas à une réelle responsabilisation des opérateurs et pays africains, la qualité des interventions est très inégale, les coûts sont élevés, l’organisation de cette coopération est complexe, les intervenants trop nombreux et se font même parfois de la concurrence quand ils ne sont pas en conflit ouvert. Car outre les intervenants que nous avons cités dans les paragraphes ci-dessus, il faut aussi prendre en compte France Câble et Radio (FCR), présent comme nous l’avons dit dans une quinzaine de pays d’Afrique sur le secteur des communications internationales, et SOFRECOM (SOciété FRançaise d’Etudes de télécommunications), deux sociétés commerciales qui constituaient les principaux « bras séculiers » de la politique extérieure française en matière de coopération dans le secteur des télécommunications, illustrant le lien étroit entre coopération et intérêts économiques de la France.

Quel est alors en 1988 l’état des télécommunications en Afrique après ces années de coopération ? La densité téléphonique reste extrêmement faible, 0,42 et 28 933 lignes au Sénégal, 0,29 et 32 404 lignes au Cameroun, 0,45 et 37 500 en Côte d’Ivoire, 0,15 et 12 804 lignes au Burkina Faso, 0,09 et 8 772 lignes au Mali [5]. Privés en partie des ressources des communications internationales, les OPT arrivaient difficilement à dégager des moyens pour développer le réseau national. L’ensemble des communications internationales passait par la France ce qui s’est traduit par une augmentation de la dette des OPT envers France Câble Radio, l’exploitant de ce trafic.

Les coopérants qui presque partout doublaient les directeurs généraux, avaient pour tâche de maintenir la présence française et de préserver des contrats d’équipements et surtout d’études pour les sociétés françaises. Des frictions ont commencé à surgir et ont amené quelques pays à se séparer de la présence de FCR non sans quelques conflits, la dette des opérateurs africains envers la France devenant un instrument de pression, notamment pour tenter au moment de la fusion des activités nationale et internationale de prendre une part du capital de cette nouvelle société sans débourser un centime, simplement par un jeu comptable consistant à annuler la dette.

Le Directeur du BEPTOM nous déclarait : « En réussissant à obtenir la gestion des télécommunications internationales -c’est-à-dire là où il y avait de l’argent- les gens de FCR ont abusé de leur situation et ont cherché à faire le vide autour d’eux. En 15 ans de présence, FCR n’a rien fait pour développer les réseaux nationaux. La dette commence à être importante et devient un moyen de pression. Aujourd’hui les dirigeants de cette société déclarent qu’ils ne savent pas gérer et qu’ils ne s’en sortiront jamais. Ils doivent privatiser et chercher leurs partenaires chez nous » [6].

Plusieurs cadres supérieurs africains au Burkina et au Mali, rencontrés à la même époque partageaient ce point de vue très critique et montraient même une certaine animosité. Au bureau des télécommunications du ministère on pointait aussi de graves insuffisances au sein de FCR et SOFRECOM mais on comptait sur la réforme interne à France Télécom et sur un changement de direction pour améliorer leur qualité mais surtout pour mieux affirmer le caractère commercial de ces deux sociétés.

D’autres épisodes méritent d’être versés au bilan de la coopération française. Dès 1975, les présidents africains au cours d’un sommet de l’OUA ont émis le souhait de pouvoir se téléphoner entre eux sans passer par la France. Le projet RASCOM est né un peu plus tard de cette volonté qui consistait à mettre en place un satellite panafricain qui aurait pu faciliter les communications inter-africaines. La France a longtemps refusé de soutenir ce projet. Il avait pourtant rencontré un certain engouement correspondant à l’idéal panafricain, encore alors très présent dans les esprits [7]. Ce n’est que lorsque les américains émirent le souhait d’être partenaire du projet, au grand affolement des décideurs français, qu’un intense travail de lobbying fut entrepris qui amena le choix d’Alcatel comme partenaire [8].

Dans le même ordre d’idée, un projet de construction d’une liaison hertzienne -reliant le Sénégal, le Mali, le Burkina, le Niger et le Bénin- n’a jamais obtenu le soutien de la France et a été financé par l’Agence Canadienne de Développement International (ACDI).

Cependant, la coopération passée, au-delà de ses graves insuffisances et contradictions, avait aussi permis que des relations professionnelles suivies et très souvent amicales s’établissent. Les coopérants issus des PTT reflétaient la diversité du personnel de cette administration, entre ceux qui profitaient du pouvoir et d’un niveau de vie qu’ils n’auraient jamais pu espérer atteindre en France et ceux qui étaient animés de l’idéal du service public et de sentiments de solidarité. Certains s’investissaient sans compter dans ce qu’ils considéraient comme une mission, notamment dans la formation, essayant par leur action personnelle de faire avancer les choses, non sans parfois un certain paternalisme mais aussi quelques risques y compris pour leur carrière personnelle. Si dans leur activité de coopérant ils rencontraient parfois sur place des agents attentifs et motivés, l’inertie locale et le manque réel de volonté politique des dirigeants africains locaux d’aller vers une réelle indépendance, rendaient difficile une coopération véritablement efficace dans la mesure où un agent motivé de l’opérateur local ne pouvait totalement s’engager.

Nous avons évoqué le travail de réflexion critique entamé par le ministère des PTT sur le bilan de la coopération française dans les télécommunications. Malheureusement entrepris dans une conjoncture particulière de préparation à la déréglementation, les conclusions ne pouvaient qu’être prévisibles. Et si nous avons ici exposé quelques compléments il reste qu’un travail indépendant est nécessaire, tant un véritable bilan critique constitue un prérequis pour procéder à une refondation de la coopération publique.

3 La réforme de la coopération

Cette réforme n’a pour objectif que de préparer les télécommunications françaises à la déréglementation entérinée par la Commission européenne et de permettre à France Télécom de se donner les moyens de compenser les pertes qu’elle s‘attend à subir sur la marché national en s’attaquant à de nouveaux marchés à l’international [9]La réforme de la coopération répond à ces objectifs.

France Télécom doit de transformer en entreprise commerciale. Elle ne peut par conséquent assurer la charge de la coopération dans le domaine des télécommunications comme elle le faisait en tant qu’administration, sous la houlette de la Direction Générale des Télécommunications. Les experts bénéficiant d’expérience à l’international sont considérés comme des ressources rares devant être désormais mis au service des filiales de France Télécom à l’étranger [10]. Il est mis fin aux détachements d’experts auprès de l’UIT. Ceux qui en font la demande se voient tout simplement signifier un refus. Toute opération de coopération doit désormais être remboursée par le Ministère des Affaires Etrangères. Les coopérants permanents sont progressivement rapatriés.

Le BEPTOM, (Bureau d’Etudes des Postes et Télécommunications) était chargé de leur gestion tout en fournissant d’autres services comme l’achat groupé de matériel en négociant des prix avec les fournisseurs ce qui faisait faire de substantielles économies aux Offices des Postes et Télécommunications africaines. Le BEPTOM affichait aussi sa capacité à assumer un rôle d’expertise technique et d’ingénierie. Si au vu des résultats on peut douter de l’efficacité des nombreux coopérants sur place dont l’objectif était pour la plupart d’assurer un service minimum, certains faisaient preuve de volontarisme et se trouvait vite dépassé par un système qui ne leur en demandait pas tant. En l’absence d’une véritable politique ambitieuse de coopération en vue du développement réel du réseau, et avec le rôle dévolu à ces Offices d’être des sources de financement pour d’autres projets de développement, pour des opérations politiques ou tout simplement pour des enrichissements personnels, toute bonne volonté était vite découragée alors qu’il existait au sein d’une bonne partie du personnel un véritable esprit de service public, voire de solidarité.

La réforme se traduisit par le retour des coopérants remplacés par des missions SIR (service d’intervention rapide) qui pouvaient être sollicités par des pays en difficulté suite à la suppression du BEPTOM. 

Il est vrai que son président, M. Laigle, était entré en résistance contre la réforme en cours. Il nous déclarait déjà en 1991 être attaché à « sa mission de service public à vocation internationale » et réclamait « un droit au Tiers monde à bénéficier de l’aide au développement ». A propos de la privatisation des PTT africaines il ajoutait : « Une telle formule peut permettre éventuellement d’espérer sortir de la résignation ambiante par le moteur du dynamisme capitaliste et d’instaurer des structures de gestion et d’accueil de l’aide plus efficaces, les inconvénients en étant une satisfaction limitée aux seuls grands utilisateurs, un déficit et un coût social considérables, et une indépendance nationale compromise » [11].

On reprochait au BEPTOM d’avoir un budget dont la moitié provenait de subventions et de ne pas facturer ses services et interventions. En réalité, selon son Président, son existence freinait de développement des activités commerciales de SOFRECOM et de France Câbles et Radio.
La coopération va diminuer petit à petit pour être supprimée définitivement au profit des seules opérations de prêt via la Caisse Française de Développement. Pendant quelque temps subsistera un bureau chargé des télécommunications au sein du Ministère de la Coopération qui sera finalement supprimé. Il gère les missions courtes de soutien qui subsistent quelques années pour apporter un soutien lors de graves pannes. Il soutiendra aussi des opérations de formation. Quelques ONG dont CSDPTT obtiendront une aide ponctuelle pour des projets. Mais surtout son rôle consiste petit à petit à soutenir France Télécom dans ses opérations de conquête des nouveaux marchés ou à faire des opérations de lobbying pour que la France conserve sa place de premier plan au sein de l’Union Internationale des Télécommunications. Notons à titre d’exemple, une action de ce bureau, qui a consisté à promouvoir une solution permettant d’utiliser les téléphones INMARSAT sous forme de cabines, action financée par le projet INFODEV de la Banque Mondiale,
Nous ne traitons ici que quelques aspects liés à la problématique des télécommunications, mais cette période se caractérise par de profonds changements : intégration du Ministère de la Coopération au Ministère des Affaires Etrangères, forte diminution de la coopération bilatérale au profit de la coopération multilatérale européenne et internationale, conditionnalité de la participation bilatérale française à la signature d’accords avec les bailleurs de fonds qui pilotent les plans d’ajustement structurel.

4 Une « nouvelle coopération » est-elle possible ?

CSDPTT est depuis quelques années engagé dans des actions de solidarité internationale et de coopération. Ainsi elle a participé aux raccordements de villages au réseau de télécommunications en partenariat avec l’ONATEL, l’Office National des Télécommunications du Burkina Faso, une association de personnel au sein de cet opérateur, la SODEPOSTEL (Solidarité Développement dans les Postes et Télécommunications) et des communautés villageoises [12]. D’autres actions du même type sont prévues au Burkina mais aussi au Mali. Elle mène aussi des actions de formation en direction de techniciens et des actions de soutien au développement des Nouvelles Technologies de l’Information à des fins d’éducation ou de soutienà lasociétécivile.De plus CSDPTT peut étendre son champ d’activité. Elle a déjà été sollicitée pour une intervention sur le réseau de transport et pour une extension de réseau en zone rurale [13]. Le développement de ces actions amène tout naturellement à se poser la question de la refondation de la coopération publique.

Dans la partie finale de ce document, nous allons préciser le contexte qui a présidé à la suppression de la coopération et dégager quelques propositions alternatives.

Nous tenterons de poser les bases de ce que pourrait être la refondation de la coopération institutionnelle, en nous basant sur des besoins tels que nous les avons ressentis et sur le contexte dans lequel elle pourrait se développer. Nous essayerons enfin d’entrevoir ce que pourrait être la coopération institutionnelle rénovée et le contexte dans lequel elle pourrait, elle aussi, se développer.

’’- 4.1 Les effets de la déréglementation

L’intervention dans le domaine des réseaux télécoms des Pays en Développement nécessite des acteurs non seulement compétents mais surtout motivés par la finalité de leur contribution : le développement réel, chiffrable, mesurable et durable du réseau de l’opérateur public des télécommunications (OPT) bénéficiaire.

Or, la déréglementation et les priorités qui lui ont été conférées par l’ensemble des acteurs bi- et multilatéraux, a eu comme conséquence le détournement de la coopération autrefois technique (la « coop’tech » était alors un concept d’une certaine noblesse) vers une assistance-conseil (dé)réglementaire. Pour ces organisations, en tête desquelles on trouvera l’UIT et la Banque Mondiale, il devenait ainsi urgent d’ouvrir jusqu’au plus humble tous les secteurs nationaux des télécommunications à la concurrence, étant entendu que celle-ci mettrait en place des moyens et offrirait des services dont l’utilisateur -pardon : le client- tirerait in fine tout avantage : prestations diversifiées mais surtout tarifs abaissés. ! On a même vu ici ou là des voix dites « qualifiées » promettre une certaine gratuité, tant la « boîte à outils » des ultra-libéraux était prometteuse ...

Dans un tel contexte il n’y a plus de place pour la coopération publique puisque les sociétés susceptibles d’entrer dans le marché ont leur propre stratégie et apportent leurs équipes.

Très vite on s’est aperçu que ces « nouveaux collaborateurs » manquaient singulièrement de compétence de réseau et étaient au mieux de « jeunes spécialistes » dans leur créneau. Ce créneau est surtout celui, très porteur, d’Internet ou de la technologie IP.

Pour compléter leur œuvre prédatrice des services publics des télécommunications, le « nouveau partenariat » qui doit désormais lier entre eux le secteur privé et les responsables nationaux/gouvernementaux, s’est doté d’instruments ad hoc comme les « académies Cisco » et d’autres contrats, souvent sous couvert « humanitaire » comme l’initiative Leyland (USA), le projet Acacia (Canada) voire « Liberté Numérique » (sic !) d’USAID, dont la caractéristique essentielle est une exclusivité de fourniture (matériels et logiciels) pour les firmes nord-américaines et la concentration des liens sur les nœuds de réseau et fournisseurs de services US et canadiens.
Dans ce contexte, le principe du service public qui sous-tend l’action de CSDPTT depuis son origine, disparaît progressivement dans le monde des opérateurs publics de télécommunications -les OPT. Même ce sigle -pourtant « neutre »- est contesté par les tenants de la doctrine néolibérale qui impose sa loi au Nord et progressivement au Sud, tant le qualificatif « public » est suspecté d’arrière-pensées de contrôle par l’Etat. Raison de plus pour l’utiliser dans notre document, en soulignant toutefois qu’il ne se réfère plus (hélas ...) aux Offices des Postes et Télécommunications des pays africains francophones, si malmenés par la « libéralisation du secteur des télécommunications », comme on dit dans les milieux bien-pensants.

4.2 Le retour de la coopération institutionnelle ?

- 4.2.1 Un autre environnement

La déréglementation n’a pas seulement frappé les organisations elles-mêmes -généralement des Administrations des Postes et des Télécommunications- mais aussi tout leur environnement et leurs relations.

S’agissant de coopération, l’environnement concerne essentiellement les ministères de tutelle des télécommunications et celui des affaires étrangères, voire le ministère de l’industrie rarement neutre dans les transactions générées par la coopération.

Quant aux relations que la coopération implique elles seront exclusivement Nord-Sud, et plus particulièrement entre la France (et éventuellement l’Europe) et l’Afrique.
Enfin interviennent dans l’environnement de la coopération et sur le terrain des opérations, l’ensemble de la coopération bilatérale et multilatérale qui y est présente et/ou active. Ainsi les relations autrefois « privilégiées » et singulières entre la France et l’Afrique sont-elles à présent oblitérées par les accords ACP [14] entre l’UE et l’Afrique (entre autres).

Dans ce cadre actuel, les effets pervers de la déréglementation et du néolibéralisme commencent à émerger à l’image des difficultés que traversent actuellement France Télécom mais aussi des scandales qui ont éclaboussé des multinationales du secteur comme WorldCom.

En parallèle se développe un fort mouvement altermondialiste -en ce sens qu’il prône une mondialisation alternative à celle des mouvements de capitaux et de la concurrence de plus en plus sauvage- qui pourrait menacer dans le cas le plus optimiste les fondements de l’économie mondiale actuelle. Ce n’est que dans la mesure où ce mouvement arrive à mettre en cause les concepts néolibéraux qui sous-tendent cette économie que pourrait se développer favorablement une coopération institutionnelle rénovée.

- 4.2.2 Les acteurs

Pour ce qui concerne les acteurs principaux de cette coopération on trouvera au Sud des Opérateurs Publics de Télécommunications (OPT) de statuts divers que l’on pourrait définir comme suit :

- a) Des OPT privatisés dans un environnement ouvert tant sur le réseau fixe que les services mobiles.
- b) Des OPT en cours de privatisation dans un secteur déréglementé avec un/des opérateurs mobiles ; dans ce cas ces OPT jouissent d’un monopole sur le réseau fixe limité dans le temps.
- c) Des OPT en échec de privatisation et sous contrat de gestion d’un partenaire étranger, le secteur étant par ailleurs ouvert.
- d) Des OPT en sursis, l’ouverture complète du secteur n’étant pas encore légalisée.

La situation des uns et des autres traverse actuellement une période d’instabilité. On peut même imaginer, compte tenu de la crise que traverse le secteur des télécommunications, qu’il sera difficile de trouver des partenaires historiques acceptables, ou encore que dans certains pays l’échec de la privatisation se traduise par un retour de l’opérateur aux mains de l’Etat. Une telle évolution pourrait étendre le champ de la coopération à d’autres pays si les pressions de la Banque Mondiale et du FMI venaient à s’amoindrir.

Voilà planté le décor où il nous faudra « inventer une autre coopération » ; à l’évidence elle ne concernera pas le type a), mais est possible sous conditions pour les deux suivants. Elle est par contre possible avec les OPT du type d). On peut même dire qu’elle est hautement souhaitable si l’on veut prouver que le service public et la finalité sociale sont des critères d’action prioritaires qui doivent permettre à cette nouvelle coopération de faire ses preuves d’utilité et d’adéquation.

Au Nord, il semble donc difficile d’envisager une véritable coopération sans la renationalisation de France Télécom comme le réclament par ailleurs certains syndicats. Celle-ci devrait s’accompagner de la refondation du service public des télécommunications. Car il paraît paradoxal de faire de la coopération avec ces OPT alors que l’opérateur public français est par ailleurs engagé dans une politique qui consiste à prendre le contrôle de certains d’entre eux.

Le service public, grâce à sa neutralité, représente le seul cadre dans lequel pourraient se développer des actions de coopération qui permettent d’éviter les déviations décrites ci-dessus en § 4.1. Bien entendu loin de nous la naïveté de croire que la coopération institutionnelle pourrait se développer sans arrière pensées économiques ou politiques. Mais l’existence d’acteurs alternatifs et des relations basées sur le respect de l’indépendance des partenaires pourraient en atténuer les effets
En même temps, l’absence de coopération institutionnelle a permis paradoxalement que de nouveaux acteurs fassent leur apparition à’instar de CSDPTT. De nombreuses associations se sont créés qui développent des actions rarement dans la téléphonie, plus fréquemment dans le domaine de l’Internet, de l’informatique des logiciels libres et des réseaux locaux. Elles sont d’ailleurs souvent constituées aussi de salariés, soit de sociétés de service soit d’opérateurs de télécommunications. Bien qu’assez disparates, il n’en reste pas moins que parallèlement à l’opérateur public, elles sont devenues aujourd’hui des acteurs incontournables.

Encore faut-il que les responsables en charge de la coopération institutionnelle sachent entamer un véritable dialogue avec elles. Dans ce cas et dans un contexte nettement orienté vers le développement des pays partenaires, ces nouveaux acteurs pourraient continuer à jouer un rôle de tout premier plan y compris pour préparer les futurs coopérants issus de l’opérateur public en les faisant bénéficier de leur réflexion et de leur expérience.

- 4.2.3 Le champ

Les pistes que nous explorons par la suite comme d’éventuels domaines de la coopération du futur ne sont que des hypothèses basées sur quelques connaissances que nous avons des difficultés que rencontrent actuellement les télécommunications africaines dans leur développement. Ces hypothèses ne pourront se confirmer qu’après que s’instaure une collaboration avec les OPT basée sur la confiance qui permettrait l’expression effective des besoins.

On peut affirmer sans risque d’erreur que le renouvellement des réseaux africains -dont l’obsolescence et la grande hétérogénéité d’équipements sont les caractéristiques essentielles- est la tâche la plus urgente et aussi la plus efficace pour permettre aux OPT de survivre économiquement et aux populations concernées d’avoir un accès au réseau et aux services correspondant à leur besoin avec une qualité qui en permet la meilleure exploitation. Ce domaine prioritaire constitue une partie particulièrement importante et privilégiée du champ d’activité d’une « nouvelle coopération ».

Dans ce contexte la planification pourrait être un des domaines de prédilection des actions de coopération. Les OPT rencontrent des difficultés dans la maîtrise des technologies de la nouvelle génération face aux problèmes que soulève leur introduction dans les réseaux. Il y a en France ou en Europe un potentiel de savoir-faire qui pourrait être disponible pour participer au comblement du fossé numérique si souvent invoqué, à condition que l’on ne recopie pas les schémas réducteurs d’une coopération antérieure. En s’appuyant sur des relations franches, cordiales et responsabilisantes, et en respectant les finalités de satisfaction des besoins, de développement des services publics et de couverture des territoires, cette activité pourrait être un volet important de la « nouvelle coopération ». Cette activité est fondamentale pour tout opérateur car elle définit sa stratégie et permet une programmation cohérente du développement et extension du réseau, donc conditionne son offre de services.

La formation des cadres (en priorité) et des techniciens doit être une autre activité importante de cette coopération, plutôt que de laisser le champ libre à des sociétés commerciales. Elle peut s’exercer dans le soutien aux différentes Ecoles et Centres de formation en Afrique ou éventuellement en France, ou sur le tas auprès des OPT à l’occasion de déploiement d’équipements ou de services nouveaux.

Dans le premier cas, la mise à niveau permanente des formateurs africains doit être considérée comme prioritaire et porter essentiellement vers les nouvelles technologies et les services évolués, alors que le deuxième cas doit davantage reposer sur des échanges d’expérience et donc privilégier les relations entre les partenaires impliqués et porter essentiellement sur des aspects opérationnels et organisationnels. Il s’agit alors avant tout d’établir des relations de confiance voire d’amitié et privilégier l’adéquation et la durabilité des solutions élaborées de concert.

Des thèmes actuellement sous-estimés mériteraient de trouver la place qui leur revient. Ils pourraient inclure les aspects transverses des réseaux et de l’offre de services en prenant en compte les spécificités africaines dans le domaine des télécommunications (réseaux, exploitation, gestion, aspects liés à l’offre de services). Ces aspects transverses concernent en particulier
- la synergie inter-réseaux (SIR), c’est-à-dire l’analyse du potentiel de synergie entre les réseaux de toute nature (communications, transport, énergie, radio et télévision, postal, ...) présents sur une plaque géographique déterminée, et l’évaluation économique de leur fertilisation croisée ;
- les sources d’énergie renouvelables (ER) comme prérequis indispensable au développement et à l’évolution des réseaux, pour répondre au dilemme énergie-télécommunications qui affecte si gravement ce domaine en Afrique ;
- les Bases de Données Réseau (BDR), première brique des Systèmes d’Information (SI), comme outils indispensables de planification, de gestion et d’exploitation des réseaux et des services (nota : ce concept n’est pas nouveau mais est malheureusement absent dans les OPT en Afrique par mésestimation de son importance et de son utilité).

Ce contenu doit aussi inclure le domaine du protocole Internet (IP) tant dans sa problématique en réseau que pour sa place dans l’offre de services. Il concernera alors aussi bien le personnel technique que le personnel commercial et les services après-vente, voire les entreprises et utilisateurs professionnels. Une telle formation est actuellement assurée en Afrique par les « académies Cisco » qui concentrent leur prestation sur la promotion et mise en œuvre de leur équipement « maison » et visent à substituer leurs propres concepts de réseau aux concepts classiques et évolués des réseaux publics mis en œuvre en Afrique. Il s’agit donc d’un domaine non seulement « porteur » mais aussi d’une priorité tant les OPT y ont des besoins spécifiques et urgents. Or l’éclatement de la bulle « dot.com » a frappé lourdement les opérateurs et prestataires de services des PI, mettant en chômage des milliers de spécialistes dont un certain nombre d’africains. Le transfert de ces ressources humaines -précieuses car qualifiées et motivées- au profit de leur pays ou région d’origine, constituerait un élément de réponse adéquate aux besoins du continent africain. Encouragé par des actions en partenariat et animées par les mêmes principes, un tel « retour des cerveaux » constituerait non seulement une base originale de la « nouvelle coopération » mais serait aussi un atout irremplaçable.

5 Conclusion : mobiliser les acteurs pour une « nouvelle coopération »

Certaines actions actuelles initiées par des ONG montrent simplement et concrètement que les besoins des pays africains sont à la fois urgents et immenses et que leurs spécificités ne sont pas prises en compte dans les pratiques actuelles dites de partenariat qui se sont substituées à la coopération technique des années 70-90.

Elles se basent souvent sur les principes de solidarité et le sens aigu du service public, et sont essentiellement centrés sur le domaine opérationnel. D’autres domaines doivent être ouverts et couverts pour répondre aux besoins réels des pays africains. Cette ouverture doit privilégier le renforcement du rôle de l’Etat dans les décisions majeures en faveur de son développement et l’intérêt de service public pour l’ensemble de sa population. La desserte des zones rurales et/ou éloignées est l’exemple-type de cette action. C’est en ce sens que se pose le problème de la refondation de la coopération publique institutionnelle. Ceci interpelle aussi les responsables des pays industrialisés et plus particulièrement la France, ainsi que les institutions de l’Union Européenne (dans le cadre des accords de Cotonou qui lient l’UE avec les Etats ACP) pour un nécessaire « aggiornamento » de la coopération et l’adoption des principes développés ici pour initier cette « nouvelle coopération » au plus grand bénéfice des PeD.

Les acteurs de cette « nouvelle coopération » sont déjà en place à l’instar de CSDPTT et de ses partenaires. D’autres comme certains opérateurs publics européens ou les nombreux enseignants des écoles et facultés françaises doivent y retrouver leur place. C’est la responsabilité des Pays Industrialisés et tout particulièrement de la France que de veiller à ce que des ressources financières soient mises à la disposition de ces acteurs. C’est aussi l’assurance que la « nouvelle coopération » est reconnue comme outil de choix pour réduire le fossé -social avant d’être numérique- entre les pays riches et les PeD, particulièrement africains.

Dans ces conditions, une « nouvelle coopération » ne serait pas seulement possible mais elle serait aussi indispensable voire urgente en particulier pour de nombreux pays du continent africain.

Jean Louis Fullsack et Bruno Jaffré

mai 2003


[1La plupart sont issus de France Télécom

[2La plupart des éléments exposés dans ce chapitre sont issus d’un mémoire de DEA : Le système français de coopération dans le domaine des télécommunications, Bruno Jaffré, 1992, DEA de Recherche Comparatives sur le Développement à l’Ecole de Hautes Etudes en Sciences sociales

[3Cette partition des services n’était pas une spécialité française : les colonies britanniques voyaient en même temps leur secteur international exploité par Cable & Wireless

[4A titre d’exemple, la location d’une villa au Burkina Faso pour un coopérant représentait environ 4 fois le salaire d’un technicien local.

[5Chiffres de l’UIT de 1988 à l’exception de la Côte d’Ivoire où les chiffres sont de 1980

[6DEA de Recherche Comparative sur le Développement à l’Ecole de Hautes Etudes en Sciences Sociales 1992. Le système français de coopération dans le domaine des télécommunications. Bruno Jaffré P.83

[7Nous avons pu nous en rendre compte lors du forum de la téléphonie rurale de Cotonou en décembre 2000 où plusieurs cadres africains ont parlé des débuts de ce projet avec émotion, rappelant l’engouement qui s’en était ensuivi au sein des OPT et témoignant alors du déplacements de nombreux cadres dans les villages pour réaliser des études.

[8A la date où paraît ce document, RASCOM n’a pas encore décollé ...

[9Voir pour plus de détails sur le dispositif mis en place par la France « Eléments pour un bilan des privatisations des télécommunications africaines », Séminaires du Centre d’Observation des Economies Africaines 2003, Bruno Jaffré.

[10Une anecdote vécue par l’un des auteurs de cet article, Jean Louis Fullsack, rend mieux compte de l’état des mentalités dans la haute hiérarchie de France Télécom par rapport à la coopération. On note d’abord que le secteur de la coopération relevait de la Direction des Affaires Industrielles et Internationales DAII (toujours le lien étroit entre l’industrie et la coopération !). Sollicité par l’UIT pour un poste de coordonnateur de projet d’élaboration d’un Plan Directeur au profit d’un OPT africain, un responsable de la DAII lui déclare qu’un tel projet « ne correspond pas aux intérêts de France Télécom » qui attend « que la situation soit suffisamment dégradée pour que cet OPT n’ait d’autre solution que d’appeler France Télécom comme partenaire stratégique, et donc d’en prendre le contrôle » (avril 1992).

[11DEA de Recherche Comparatives sur le Développement à l’Ecole de Hautes Etudes en Sciences sociales 1992. Le système français de coopération dans le domaine des télécommunications. Bruno Jaffré p. 63

[12Une des actions aurait du faire l’objet d’une communication à Hourtin en 2003 dans le cadre du colloque organisé par Africanti : "Vers des partenariats de type nouveau, Etude d’un exemple au Burkina Faso" : Raccordement de villages enclavés au réseau téléphonique Emile Quesada, Jean louis Fullsack, Bruno Jaffré.

[13Le positionnement de CSDPTT sur ce type de projet est développé dans cette même communication.

[14Afrique-Caraïbe-Pacifique, des accords liant l’Union Européenne et certains Etats de ces régions dans le cadre des conventions de Lomé et en dernier de Cotonou.

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