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| Document final des journées de réflexion du personnel de l’ONATEL, sur la privatisation, organisées par le SYNATEL (syndicat des télécoms du Burkina) les 11, 12 et 13 août 2005 - 2ème Partie
lire la première partie du texte III.3 Situation actuelle de l’ONATEL Le diagnostic réalisé par le consortium composé de Rothschlild & Cie, de PriceWaterhouseCoopers et la BIB chargé d’assister le Gouvernement dans le cadre de cette privatisation fait apparaître deux problématiques au niveau de l’ONATEL : une problématique opérationnelle et une problématique financière. La problématique opérationnelle est caractérisée par :
La problématique financière se traduit par :
L’ONATEL évolue dans un cadre règlementaire marqué par :
III- 4 Processus d’adaptation de l’ONATEL III.4.1 Situation de l’ONATEL Les raisons de gestion inefficiente, d’indisponibilité du réseau et des services qui justifient la privatisation ne s’applique pas à l’ONATEL. Malgré la nécessité d’opérer des retouches au niveau de certains aspects (marketing, commercial), l’ONATEL dispose d’atouts majeurs démontrant sa capacité à faire face à la concurrence et à développer le réseau et les services des Télécommunications afin d’atteindre les objectifs définis dans la déclaration de politique sectorielle du Gouvernement. Sur le plan technique commercial et des Ressources humaines, la situation est la suivante :
Au niveau financier, le bilan de l’exercice 2004 dégage le résultat suivant :
Sur le plan réglementaire : L’Autorité Nationale de Régulation s’emploie à instaurer les mécanismes d’exercice d’une concurrence saine et transparente dans le secteur des Télécommunications. III.4.2 Perspectives Conscient des enjeux et contraintes qu’impose le nouvel environnement des télécommunications, l’ONATEL a mis en chantier d’importants projets de changement devant lui permettre de s’adapter à ce contexte. Ainsi, un plan stratégique 2001-2005 a été élaboré et mis en œuvre. Ce plan qui a pour objectif de transformer l’ONATEL d’une entreprise de monopole en une société de services dynamique, performante et rentable dans un contexte concurrentiel est en phase de révision pour tenir compte du nouveau contexte de fin de concession du monopole. La stratégie d’offensive globale sur les principaux métiers (téléphone fixe, mobile, réseaux de données, Internet) se définit en plans d’actions devant permettre à l’ONATEL de trouver des réponses appropriées aux problématiques citées plus haut. L’Etat devra pour ce faire et à l’instar du Sénégal prendre un certain nombre de mesure d’impulsion de la société et terme d’exonération et autres, pour mieux permettre une développement accéléré des réseaux à travers des investissements nouveaux. La situation décrite ci-dessus montre que l’ONATEL dispose d’atouts majeurs pour faire face à l’évolution de l’environnement des Télécommunications. Des contraintes liées à sont statut de société d’Etat constituent un sérieux handicap pour son plein épanouissement. Le souci d’un développement cohérent du secteur des Télécommunications requiert une politique volontariste se traduisant par des décisions courageuses pour permettre à l’ONATEL d’être dans une situation de gestion efficiente sans ingérence de l’Etat. La privatisation est définie comme l’opération ayant pour effet le transfert au profit de personnes physiques ou morales de droit privé :
Pour réussir une opération de privatisation, il est important de bien observer un certain nombre de principes directeurs, de définir une stratégie adaptée afin de retenir un scénario parmi les variantes possibles et qui tienne compte de sa spécificité. IV - 1 Principes directeurs pour augmenter les chances de réussir une privatisation
IV-2 Principes directeurs pour le Burkina
IV-3 La dynamique de l’évolution de l’environnement du secteur des TIC
IV- 4 Scénarii de privatisation
IV-5 Analyse des scenarii Des 9 scénarii exposés succinctement ci-dessus, et tenant compte des tendances observées dans le secteur tant au niveau national, régional et international, des engagements pris par le gouvernement avec les partenaires au développement, notamment ceux du groupe de la Banque mondiale, des accords de l’OMC et des directives communautaires de l’UEMOA et de la CEDEAO, les observations préliminaires ci-après peuvent être faites : Le scénario 1 est intenable. Le scénario 2 devra être complété dans un délai de deux ou trois ans après sa mise œuvre par la privatisation de l’ONATEL. Il n’est pas évident qu’à cette époque, les résultats attendus seront meilleurs à ceux d’aujourd’hui, car cela dépendra de la capacité de l’État à laisser l’ONATEL se battre dans la compétition sans ingérence inopportune et aussi de l’efficacité de gestion des dirigeants de l’ONATEL. Le scénario 3 est pratiquement irréalisable à court terme, car cela demande des évaluations de la valeur de chaque compartiment, des bilans de séparation et d’ouverture. L’expérience de la séparation des postes et télécommunication renseigne largement sur les difficultés d’une telle opération. Le scénario 4 est tout aussi difficile à mettre en œuvre et nécessite la confection de cahier de charges et de termes de références spécifiques et une procédure de sélection par appel d’offres. Une alliance différente d’un contrat de gérance exigence l’association d’opérateurs de même niveau de développement ou de puissance à peu près égale. Certes, la stratégie peut être viable, mais reste très difficile à mettre en œuvre. Toutefois, elle est concevable plus aisément au niveau de la mutualisation régionale des ressources en matière de capacité et de bande passante (voir scénario 8). Le scénario 5 est réalisable dans l’immédiat, mais demande beaucoup de précautions juridiques et techniques en matière de cahiers de charges et des divers accords. Les expériences en Afrique de cette approche n’ont pas donné de résultats satisfaisants. Le scénario 6 paraît plus adapté aux conditions locales, mais demande aussi les mêmes précautions ; toutefois il permet plus facilement des stratégies de repli, un désengagement progressif et le contrôle de l’État. Le scénario 7 est certainement ce qui permet d’assurer à la fois le développement du réseau et le développement d’une concurrence profitable aux usagers au niveau des services. En effet, ce scénario permet à l’État de continuer à appuyer le développement du backbone national afin de couvrir le territoire en infrastructures de base large bande, indispensables pour les applications au développement. L’octroi de licences à des opérateurs concurrents sur les services aux usagers (raccordement et exploitation de réseaux locaux, ISP, développement de contenus, etc.) entraînera la baisse des tarifs. Toutefois cette approche nécessite une véritable autorité de régulation, autonome et indépendante et dotée des outils de régulation des interconnexions et de la tarification des accès dans un environnement de convergence des technologies. L’ARTEL a déjà fait des progrès remarquables sur bien des aspects, mais il est nécessaire de revoir son cadre institutionnel pour plus d’autonomie et d’indépendance et de la transformer en autorité de régulation convergée en revoyant les missions du CSI et de la DELGI. Le scénario 8 peut être vu comme un objectif à long terme. Le scénario 9 cadre mieux avec la conjoncture actuelle du secteur des télécommunications et permet à l’État de satisfaire aux conditionnalités des bailleurs de fonds. IV-5 Commentaires et propositions IV-5-1 Commentaires Il n’existe pas de scénario sans risques et sans opportunités. La solution optimale dépend de l’état de préparation de l’État, de sa volonté politique et surtout de la définition de sa vision. Faute de quoi, le chemin choisi risque d’être celui des bailleurs de fonds (en l’absence de propositions alternatives) ou encore celui de Conseiller qui est chargé d’assister le gouvernement pour la vente. Lorsque le contrat d’assistance prévoit des clauses de `’success fees’’, les conseillers sont souvent enclins à recommander l’offre la plus disante et parfois au détriment des autres aspects relatifs au développement à long terme du secteur. L’État se retrouve face à lui même en cas de difficultés lorsque la rupture du contrat ou le retrait de la licence s’impose. Les scénarii 5, 6, 7 et 9 devront faire l’objet d’une analyse plus approfondie pour éclairer le choix. Il faut cependant signaler que les réflexions en cours au niveau international tendent à converger vers le scénario 7 suite aux échecs des scénarii 5, et 6 dans la poursuite du développement des infrastructures nationales. Ainsi le scénario 6 semble selon certains spécialistes, être celui qui permettra à l’État de migrer vers le scénario 7 avec moins de risques. Si la stratégie actuelle du gouvernement correspondant au scénario 5 était maintenue, peut-être faut-il inclure la possibilité de présenter des variantes correspondant au scénario 6 (première stratégie du gouvernement) afin de se garder une chance pour une migration vers la solution visée (sans garantie d’atteinte des objectifs). La mise en œuvre du scénario 9 qui convient mieux au contexte actuel de l’environnement des télécommunications, exige des autorités une réelle volonté de donner des moyens à la société, se traduisant par une vraie autonomie de gestion, une refonte en profondeur de son statut, pour permettre à la société privatisée d’atteindre les objectifs visés par la privatisation. IV-5-2 Propositions Tirant profit des expériences de réformes intervenues dans d’autres pays, notamment les privatisations avec partenaire stratégique en Afrique et dans la sous région ouest africaine (constat d’échec ou de résultats mitigés) et suite à l’analyse des processus, des privatisations elles-mêmes et des scénarii éventuels de privatisations, les journées de réflexion du personnel de l’ONATEL sur la privatisation ont retenu en guise de contribution au succès de cette opération, l’option d’une stratégie sans partenaire stratégique s’appuyant sur l’actionnariat national et sous-régional. Pour la mise en œuvre de cette proposition, plusieurs scenarii peuvent être examinés. Quelques exemples sont donnés au tableau ci-dessous à titre d’illustration :
Le tableau ci-après résume les forces et faiblesses des scenarii présentés ci-dessus :
Le choix de l’un de ces scenarii exige du gouvernement les actions suivantes :
Dans l’esprit des conclusions du forum sur la réforme du secteur des Télécommunications tenu les 27 et 28 Avril 1999 qui a recommandé une privatisation où l’Etat, le personnel et le public burkinabé détiennent la majorité du capital de l’ONATEL, il peut être envisagé le scénario ci-après qui en lui-même peut comporter plusieurs variantes : - 51% du capital restent propriété du peuple burkinabé et répartis entre l’Etat, le personnel de l’ONATEL, le public burkinabé (petits porteurs), les institutionnels burkinabé (banques locales et autres entreprises parapubliques). - 49% du capital servira à un partenariat sous-régional (entre 35% et 40%) et le reste ira au privé public sous-régional à travers la BRVM.. Les forces de ce scénario résident entre autres dans le fait que : - l’Etat devenant minoritaire, la société peut bénéficier des conditions de gestion d’une entreprise privatisée (désengagement total), - l’Etat maîtrise le choix du partenariat sous-régional et peut déterminer les conditions, - l’actionnariat populaire et institutionnel se développe, - il offre la possibilité de recettes supplémentaires importantes par vente d’une partie des actions détenues par l’Etat, - il permet le respect par l’Etat de ses engagements avec ses partenaires au développement qui souhaitent un désengagement important. L’une des faiblesses de ce schéma est le contour imprécis du partenariat sous-régional qu’il faut bien certainement cerner après un examen approfondi. V -PROBLEMATIQUE DE L’OUVERTURE DU FIXE ET DE L’INTERNATIONAL, DU DEVELOPPEMENT DES TIC V-1 Ouverture du fixe et de l’international La concession du monopole à l’ONATEL sur le téléphone fixe et l’international qui arrive à terme le 31 décembre 2005 a été octroyée dans un but de permettre à la société de se préparer pour s’adapter au nouvel environnement concurrentiel, ceci dans l’idée que la privatisation partielle (avec partenaire stratégique) devait intervenir en 2000. Ainsi, le partenaire aurait, à l’instar d’autres cas de privatisation, un délai de cinq (5) ans pour préparer l’entreprise à la concurrence et profiter du monopole pour réaliser dans de bonnes conditions, les objectifs contenus dans les cahiers des charges. Face à cette situation de retard de l’opération de privatisation, et au risque d’aboutir à un échec, il s’avère nécessaire de réexaminer la question d’ouverture dans son ensemble, d’évaluer les conséquences pour une meilleure prise de décision. Même dans le cas de l’ouverture du capital sans partenaire stratégique, la prolongation du monopole permettra à la société de réaliser dans de meilleures conditions les objectifs de la politique sectorielle, de la réforme et de la privatisation, notamment :
V-1.1 International La gestion du trafic a évolué ces dernières années. Le trafic international est devenu un vrai business où les opérateurs profitent des opportunités pour se faire de gros profits sans un réel impact sur le développement du réseau. Par ailleurs, les questions sécuritaires liées au caractère stratégique doivent être prises en compte avant toute décision. V-1.2 Le fixe L’ouverture du fixe n’est pas une garantie de développement du réseau et de pénétration téléphonique (exemple du Ghana). V-2 Développement des télécommunications et des TIC Le continent africain fait face à de nombreux défis dont l’un des plus importants est celui de son intégration dans la société de l’information. L’enjeu est de montrer comment briser son isolement par la réduction de la fracture numérique constatée et faciliter son intégration dans l’économie et la société de l’information. Dans cette optique, les réformes du secteur des télécommunications privilégient la privatisation en la considérant comme principale composante qui peut assurer le développement du réseau et des services et la vulgarisation des TIC. De l’expérience des privatisations, il ressort que la privatisation ne garantit pas le développement des télécommunications (existence d’opérateurs étatiques fonctionnant mieux que ceux privatisés). Dans la plupart des pays africains, il n’y a pas une vision intégrée des politiques de mise en œuvre des TIC. C’est le cas du Burkina où plusieurs acteurs interviennent dans le domaine (ARTEL, CSI, DELGI). La question du développement des Télécommunications et des TIC est complexe et nécessite l’apport de compétences diverses. Elle mérite d’être abordée dans son ensemble afin de trouver la meilleure voie pour le Burkina Faso. Ce document à travers les grands axes qui ont fait l’objet d’échanges entre le personnel venu de tous les secteurs d’activités de l’entreprise, constitue en lui même un consensus interne permettant aux travailleurs d’accompagner objectivement le gouvernement dans le processus de privatisation de l’ONATEL. Ce consensus concerne les points suivants :
RECOMMANDATION N° 1 RELATIVE A LA STRATEGIE DE PRIVATISATION - Considérant l’échec du processus de privatisation partielle de l’ONATEL en juin 2005 ; - Considérant les nombreux échecs enregistrés de par le monde, dans les cas de privatisation avec partenaire stratégique ; - Considérant qu’un partenaire stratégique n’est plus déterminant dans l’atteinte des objectifs fixés par la politique sectorielle du gouvernement ;
pays ; Les participants aux journées de réflexion sur la privatisation partielle de l’ONATEL, tenues à l’E.N.T les 11, 12 et 13 août 2005 ; Recommandent au gouvernement de prendre les dispositions nécessaires pour adopter une de privatisation sans partenaire stratégique mais s’appuyant sur l’ouverture du capital au privé national, sous-régional et à l’actionnariat populaire. Fait à Ouagadougou, le 13 août 2005 LES JOURNEES DE REFLEXIONS RECOMMANDATION N° 2 RELATIVE A L’OUVERTURE DU FIXE ET DE L’INTERNATIONAL
télécommunications au Burkina Faso ;
gouvernement ;
télécommunications ;
privatisation ; Les participants aux journées de réflexion sur la privatisation partielle de l’ONATEL, tenues à l’E.N.T les 11, 12 et 13 août 2005 ; Recommandent au gouvernement le report de la mesure portant ouverture du fixe et de l’international à la concurrence. Fait à Ouagadougou, le 13 août 2005 LES JOURNEES DE REFLEXIONS RECOMMANDATION N° 3 RELATIVE A LA CREATION D’UN CADRE DE CONCERTATION DES CADRES
au Burkina Faso ;
décembre 1998 ;
pays ; Les participants aux journées de réflexion sur la privatisation partielle de l’ONATEL, tenues à l’E.N.T les 11, 12 et 13 août 2005 ; Recommandent à l’ONATEL la mise en place d’un cadre de concertation afin que les cadres puissent mieux s’impliquer dans la réussite du processus de privatisation partielle de l’ONATEL. Fait à Ouagadougou, le 13 août 2005 LES JOURNEES DE REFLEXIONS RECOMMANDATION N° 4 RELATIVE A LA PARTICIPATION DES CADRES
secteur des télécommunications ; - Considérant la responsabilité des cadres dans l’atteinte des objectifs fixés par la déclaration de politique sectorielle du gouvernement ;
pays ; Les participants aux journées de réflexion sur la privatisation partielle de l’ONATEL, tenues à l’E.N.T les 11, 12 et 13 août 2005 ; Recommandent aux cadres de l’ONATEL de prendre conscience de leur responsabilité dans l’échec ou la réussite du processus et de participer plus efficacement à la réflexion sur l’avenir des TIC en général et des télécommunications en particulier au Burkina Faso. Fait à Ouagadougou, le 13 août 2005 LES JOURNEES DE REFLEXIONS RECOMMANDATION N° 5 RELATIVE AU SUIVI ET AU COMPTE RENDU DES CONCLUSIONS - Considérant le processus de privatisation partielle de l’ONATEL ; - Considérant que le succès du processus nécessite l’implication de tous les acteurs ;
processus ; Les participants aux journées de réflexion sur la privatisation partielle de l’ONATEL, tenues à l’E.N.T les 11, 12 et 13 août 2005 ; Recommandent au SYNATEL (Syndicat National des Télécommunications) de prendre les dispositions nécessaires pour suivre l’exécution des recommandations des journées de réflexion et rendre compte mensuellement à la base. Fait à Ouagadougou, le 13 août 2005 LES JOURNEES DE REFLEXIONS
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Possibilité pour l’État d’imposer un plan national à l’opérateur
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